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E
I
R
S
E
146
recursos naturales e infraestructura
C
ontabilidad regulatoria,
sustentabilidad financiera y gestión
mancomunada: temas relevantes en
servicios de agua y saneamiento
Diego Fernández
Andrei Jouravlev
Emilio Lentini
Angel Yurquina
División de Recursos Naturales e Infraestructura
Santiago de Chile, septiembre de 2009
Este documento contiene tres estudios, preparados por Emilio Lentini, Diego Fernández y Angel Yurquina, en el
marco del proyecto “Sustainability and equal opportunity in globalization. Component 1, Theme 4: Building
Commitment, Efficiency and Equity for Sustainable Water Supply and Sanitation in Latin America and the
Caribbean” (GER 08/004), ejecutado por CEPAL en conjunto con la Deutsche Gesellschaft für Technische
Zusammenarbeit (GTZ) y financiado por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de
Alemania (BMZ). Estos trabajos fueron revisados, editados y supervisados por Andrei Jouravlev, Oficial para
Asuntos Económicos de la División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI) de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), quien además elaboró la introducción y las conclusiones.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
ISSN versión impresa 1680-9017
ISSN versión electrónica 1680-9025
ISBN: 978-92-1-323331-3
LC/L.3098-P
N° de venta: S.09.II.G.80
Copyright © Naciones Unidas, septiembre de 2009. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones,
Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones
gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e
informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Índice
Resumen ............................................................................................... 5
Introducción......................................................................................... 7
I.
La contabilidad regulatoria de los servicios de agua potable
y alcantarillado: la experiencia en el Área Metropolitana de
Buenos Aires, Argentina
Emilio Lentini ................................................................................19
A. Aspectos conceptuales ...........................................................21
B. Experiencia de Aguas Argentinas ..........................................24
C. La nueva etapa de prestación a cargo de una
empresa estatal .......................................................................27
II. Sustentabilidad financiera y responsabilidad social de los
servicios de agua potable y saneamiento en América Latina
Diego Fernández ...........................................................................29
A.
B.
C.
D.
Marco institucional y regulación tarifaria..............................30
Sustentabilidad financiera......................................................31
Responsabilidad social...........................................................41
Conclusiones ..........................................................................48
III. EPSA Manchaco: gestión empresarial, responsabilidad
social y sostenibilidad en proyectos de saneamiento básico
Angel Yurquina..............................................................................51
A.
B.
C.
D.
Conformación de prestadoras mancomunitarias ....................53
Base legal de la creación de EPSA Manchaco S.A.M. ..........53
Antecedentes de su creación y modelo de gestión.................54
Sostenibilidad en proyectos de saneamiento básico ..............59
3
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Conclusiones.......................................................................................................................................61
Bibliografía ........................................................................................................................................63
Anexos.................................................................................................................................................67
Serie Recursos naturales e infraestructura: números publicados................................................73
Índice de cuadros
CUADRO 1
CUADRO 2
CUADRO 3
CUADRO 4
CUADRO 5
CUADRO 6
COBERTURA DE AGUA POTABLE, 2006........................................................................ 8
COBERTURA DE SANEAMIENTO, 2006 ......................................................................... 8
GRADO DE COBERTURA DE COSTOS EN LAS TARIFAS ........................................... 16
EMPRESAS OBJETO DE ANÁLISIS ................................................................................. 30
ACCESIBILIDAD DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE
Y ALCANTARILLADO, CIRCA 2002-2003....................................................................... 46
TIPOLOGÍA DE LOS SUBSIDIOS...................................................................................... 47
Índice de recuadros
RECUADRO 1 CRISIS MACROECONÓMICA Y SERVICIOS PÚBLICOS.............................................. 11
RECUADRO 2 OBJETIVOS PERSEGUIDOS CON LA INTRODUCCIÓN
DE CONTABILIDAD REGULATORIA EN CHILE........................................................... 14
RECUADRO 3 ACCESIBILIDAD DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE
Y ALCANTARILLADO ....................................................................................................... 15
RECUADRO 4 LA “BALCANIZACIÓN” DE LA INDUSTRIA DE AGUA POTABLE
Y SANEAMIENTO............................................................................................................... 18
RECUADRO 5 OBJETIVOS PERSEGUIDOS POR ETOSS CON EL DESARROLLO
DE CONTABILIDAD REGULATORIA.............................................................................. 20
RECUADRO 6 ETAPAS DE DESARROLLO DE UN SISTEMA
DE CONTABILIDAD REGULATORIA.............................................................................. 26
RECUADRO 7 BLOQUES DE CONSUMO.................................................................................................. 42
RECUADRO 8 SUBSIDIOS .......................................................................................................................... 47
RECUADRO 9 PROGRAMA DE TARIFA SOCIAL EN EL ÁREA METROPOLITANA
DE BUENOS AIRES, ARGENTINA ................................................................................... 49
RECUADRO 10 CATEGORÍAS DE USUARIOS: CONSUMOS MEDIDOS................................................ 59
Índice de gráficos
GRÁFICO 1
GRÁFICO 2
GRÁFICO 3
GRÁFICO 4
GRÁFICO 5
GRÁFICO 6
GRÁFICO 7
GRÁFICO 8
GRÁFICO 9
GRÁFICO 10
GRÁFICO 11
GRÁFICO 12
GRÁFICO 13
SISTEMA DE CONTABILIDAD TRADICIONAL............................................................. 21
FLUJOGRAMA DE LA CONTABILIDAD REGULATORIA ............................................ 22
ENFOQUE HISTÓRICO VS. ENFOQUE PROSPECTIVO ................................................ 23
DIAGRAMA DE DISTRIBUCIÓN DE COSTOS POR ACTIVIDAD Y REGIÓN ............ 25
AVANCES TEMPORALES HACIA LA SUSTENTABILIDAD FINANCIERA ............... 33
INGRESOS OPERATIVOS POR METRO CÚBICO DE AGUA FACTURADO,
CIRCA 2007 .......................................................................................................................... 37
COSTOS OPERATIVOS POR METRO CÚBICO DE AGUA PRODUCIDA,
CIRCA 2007 .......................................................................................................................... 38
RELACIÓN ENTRE INGRESOS Y COSTOS OPERATIVOS, CIRCA 2007 .................... 39
RELACIÓN ENTRE INGRESOS TOTALES Y COSTOS TOTALES, CIRCA 2007......... 40
INGRESOS TOTALES POR USUARIO, CIRCA 2007....................................................... 44
INGRESOS OPERATIVOS POR USUARIO, CIRCA 2007................................................ 45
INDICADOR COMPUESTO DE COBERTURA DE LOS SERVICIOS DE AGUA
POTABLE Y SANEAMIENTO, 2004.................................................................................. 52
EPSA MANCHACO S.A.M.: ESTRUCTURA ORGÁNICA OPERATIVA........................ 57
4
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Resumen
La insuficiente cobertura y mala calidad de los servicios de agua potable y
saneamiento no sólo dañan la salud de la población y contribuyen al
recrudecimiento de la pobreza sino que, además, afectan el medio
ambiente, el desarrollo socioeconómico, la inserción de los países en una
economía globalizada, la estabilidad política, la cohesión social y
disponibilidad de agua para diversos usos, tanto relacionados con el
desarrollo productivo como con los intereses sociales y ambientales. La
pobreza sin acceso a los servicios de agua potable y saneamiento, se
convierte en un estado difícil de superar por cuanto se asocia al hambre y
las enfermedades, impide el empleo estable y afecta negativamente la
asistencia escolar. Por estas razones, la provisión de servicios de agua
potable y saneamiento seguros y de buena calidad para toda la población,
debiera representar un objetivo de máxima prioridad para los gobiernos de
los países de América Latina y el Caribe.
En el presente documento, que recoge los resultados de tres
estudios preparados por expertos latinoamericanos para la Conferencia
Regional 2008 “Políticas para servicios de agua potable y alcantarillado
económicamente eficientes, ambientalmente sustentables y socialmente
equitativos” (sede de la CEPAL, Santiago de Chile, 23 y 24 de
septiembre de 2008), se analizan experiencias recientes de los países
de la región en tres áreas de políticas públicas consideradas prioritarias
para poder avanzar en la solución de problemas urgentes de cobertura,
calidad, eficiencia y sustentabilidad de los servicios de agua potable y
saneamiento: (i) el perfeccionamiento de los marcos regulatorios
sectoriales; (ii) el autofinanciamiento de organismos prestadores; y
(iii) la consolidación de la estructura horizontal de la industria.
5
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Introducción
En las últimas décadas, los países de América Latina y el Caribe han
hecho grandes esfuerzos para ampliar la cobertura de los servicios de agua
potable y saneamiento. De acuerdo con estimaciones del Programa
Conjunto de Vigilancia (JMP) del abastecimiento de agua y el
saneamiento de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de
las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), en la región, el acceso a
fuentes mejoradas de abastecimiento de agua potable aumentó del 84% al
92% entre 1990 y 2006, y a instalaciones mejoradas de saneamiento pasó
del 68% al 79% (UNICEF/OMS, 2008), Estos niveles de cobertura se
comparan favorablemente con la situación en otros países en vías de
desarrollo, tanto en agua potable (véase el Cuadro 1) como en saneamiento
(véase el Cuadro 2).
Estas estimaciones de acceso se basan, sin embargo, en una
definición “muy generosa” de cobertura (BID, 2007). Si se adopta una
más restrictiva, la situación cambia considerablemente: sólo un 80%
(2006) de la población de la región cuenta con servicios de agua
potable por tubería dentro de la vivienda, parcela o patio, y un escaso
51% (2004) está conectado a sistemas convencionales de
alcantarillado (UNICEF/OMS, 2008; OMS/UNICEF, 2008). Es
importante señalar que “la realidad es aún más sombría de lo que
muestran los datos. Si bien la metodología de recopilación … ha
mejorado, las cifras subestiman los problemas por diversas razones”
(PNUD, 2006).
La situación es aún más grave, si se considera que con
frecuencia la calidad de los servicios es mediocre (intermitencia, baja
presión, elevadas pérdidas de agua, etc.) y la infraestructura se
encuentra en mal estado (por ejemplo, un gran número de plantas de
7
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
CUADRO 1
COBERTURA DE AGUA POTABLE, 2006
(Porcentaje)
Fuentes mejoradas a
Todas
mejoradas
Conexión a
la vivienda
Otras
mejoradas
Fuentes no
mejoradas a
África subsahariana
58
16
42
África del Norte
92
78
14
42
8
África oriental
88
73
15
12
Asia meridional
87
22
65
13
Asia suroriental
86
32
54
14
Asia occidental
90
80
10
10
Oceanía
50
b
B
50
América Latina y el Caribe
92
80
12
8
Comunidad de Estados Independientes
94
73
21
6
Países desarrollados
99
93
6
1
Países en vías de desarrollo
84
46
38
16
Fuente: UNICEF/OMS (2008).
a
Servicios de agua por tubería: Conexión por tubería de agua en el hogar ubicada dentro de la vivienda, la
parcela o el patio del usuario. Otras fuentes mejoradas de agua potable: Grifos o fuentes públicos, pozos
entubados o perforados, pozos excavados cubiertos, fuentes protegidas y recolección de agua de lluvia.
Fuentes de agua potable no mejoradas: Pozo excavado no cubierto, fuente no cubierta, carro con un
tanque/bidón pequeño, camión cisterna y agua de superficie (río, presa, lago, etc.) y agua embotellada.
b
No disponible.
CUADRO 2
COBERTURA DE SANEAMIENTO, 2006
(Porcentaje)
Instalaciones a
Mejoradas
Compartidas
No mejoradas
Defecación
al aire libre a
África subsahariana
31
18
23
28
África del Norte
76
6
14
4
África oriental
65
7
25
3
Asia meridional
33
10
9
48
Asia suroriental
67
7
8
18
Asia occidental
84
6
5
5
Oceanía
52
b
48
0
América Latina y el Caribe
79
6
8
7
Comunidad de Estados Independientes
89
b
11
0
Países desarrollados
99
b
1
0
Países en vías de desarrollo
53
9
15
23
Fuente: UNICEF/OMS (2008).
a
Instalaciones de saneamiento mejoradas: Instalaciones que garantizan de manera higiénica que no se
produzca el contacto de las personas con los excrementos humanos (por ejemplo, inodoro/letrina con
cisterna o de sifón con conexión a un sistema de alcantarillado con tuberías). Instalaciones de
saneamiento compartidas: Instalaciones de saneamiento de un tipo aceptable compartidas entre dos o
más hogares (como inodoros públicos). Instalaciones de saneamiento no mejoradas: Instalaciones que no
garantizan de manera higiénica que no se produzca el contacto de las personas con los excrementos
humanos (por ejemplo, las letrinas de pozo sin losa o plataforma, las letrinas colgantes y las letrinas de
cubo). Defecación al aire libre: Defecación en campos, bosques u otros espacios abiertos, o eliminación de
las heces humanas con residuos sólidos.
b
No disponible.
8
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
tratamiento de aguas residuales está abandonado o funcionando precariamente). Por otra parte,
persisten importantes diferencias en los niveles de cobertura, continuidad y calidad de los servicios,
tanto entre países (véase la página 52) como al interior de los mismos, entre zonas urbanas y rurales
y especialmente entre grupos de ingreso. A su vez, el que en las zonas urbanas se encuentren los
mayores niveles de cobertura tanto de agua potable como de saneamiento, es un hecho indisociable
de la concentración de la demanda por agua en las ciudades y del aumento de las presiones que
estas áreas ejercen sobre el medio ambiente y la sostenibilidad de los ecosistemas (Guhl, 2008).
Las deficiencias de los servicios afectan mayoritariamente a los grupos de bajos ingresos. El
70% de las personas sin acceso a agua potable y un 84% de las que carecen de servicios de
saneamiento, corresponde a los dos quintiles más bajos de ingreso (BID, 2007). La mayoría de ellas
se concentra en las zonas periurbanas, principalmente en los cinturones de pobreza que existen en
la periferia de muchas de las ciudades de la región. Cabe recordar que América Latina y el Caribe
“sigue cargando con el estigma de ser la más desigual del mundo y persiste una notable disparidad
distributiva” (CEPAL, 2008)1. La pobreza sin acceso a los servicios de agua potable y saneamiento,
se convierte en un estado difícil de superar por cuanto es indisociable del hambre y las
enfermedades, impide el empleo estable y afecta negativamente la asistencia escolar (Alfaro, 2009).
Por ello, proveer servicios adecuados a estos segmentos de la población debe ser el objetivo de más
alta prioridad gubernamental.
En la gran mayoría de los países de la región, el tratamiento de las aguas servidas urbanas,
aunque se ha duplicado en los últimos años, sigue siendo bajo. Se trata en promedio sólo un 28%
de las aguas servidas recolectadas en sistemas de alcantarillado (Lentini, 2008). Como resultado de
ello, muchos cuerpos de agua, especialmente aquellos cercanos a grandes ciudades, están altamente
contaminados, situación que a nivel local constituye un problema de proporciones críticas. La
calidad del agua subterránea también se ha deteriorado como consecuencia del manejo inadecuado
de las aguas servidas, de fugas del drenaje, de la destrucción de áreas de recarga, de la expansión
urbana desordenada y la sobreexplotación y uso no sustentable de acuíferos.
Muchas entidades prestadoras son ineficientes, operan a déficit (ni siquiera logran cubrir con
ingresos propios los costos de operación y mantenimiento) y tienen enormes dificultades para
atender las demandas de provisión y expansión. Estas ineficiencias “drena[n] substancialmente las
finanzas locales, nacionales y a veces, de donantes” (BID, 2007). Lo que es especialmente
preocupante es que “la velocidad de superación de los problemas de cobertura ha sido inferior y se
ha ido consolidando una situación de exclusión social en muchos países” (Corrales, 2004). Complica
aun más la situación el hecho de que, como consecuencia de la globalización, conflictos regulatorios
que antes se sometían a la jurisdicción nacional ahora se resuelven en tribunales arbitrales
internacionales, que no necesariamente tienen la integración, principios substantivos ni
procedimientos para afrontar cuestiones estructuralmente conectadas al desarrollo y al bienestar
general (Solanes y Jouravlev, 2007).
¿Cuáles son las explicaciones de esta lamentable situación? Como demuestra el Informe
sobre Desarrollo Humano 2006, “Más allá de la escasez: poder, pobreza y la crisis mundial del
agua”, publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), los orígenes
del problema varían de un país a otro, aunque se destacan los siguientes tres factores: “En primer
lugar, son pocos los países que abordan la cuestión del agua y el saneamiento como una prioridad
política, tal como lo evidencian las limitadas asignaciones presupuestarias. En segundo lugar,
algunas de las personas más pobres del planeta están pagando algunos de los precios más altos del
1
En 2007, un 34,1% de la población de la región se encontraba en situación de pobreza (CEPAL, 2008). Por su parte, la extrema
pobreza o indigencia abarcaba a un 12,6% de la población. Así, el total de pobres alcanzaba los 184 millones de personas, de las
cuales 68 millones eran indigentes. En cuanto a disparidad distributiva, se estima que el ingreso medio por persona de los hogares
ubicados en el décimo decil supera por alrededor de 17 veces al del 40% de los hogares más pobres.
9
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
mundo por el agua. Esta situación refleja la limitada cobertura de las redes de abastecimiento en los
barrios pobres y asentamientos informales en los que vive la población pobre. En tercer lugar, la
comunidad internacional no ha logrado que la cuestión del agua y el saneamiento sea una prioridad
de las asociaciones para el desarrollo que han ido formándose en torno a los Objetivos de
Desarrollo del Milenio” (Dervi , 2006).
La insuficiente cobertura y la mala calidad de los servicios de agua potable y saneamiento no
sólo dañan la salud de la población y contribuyen al recrudecimiento de la pobreza sino que,
además, afectan el medio ambiente, el desarrollo socioeconómico, la inserción de los países en una
economía globalizada, la estabilidad política, la cohesión social y disponibilidad de agua para
diversos usos (riego, turismo, etc.) (Jouravlev, 2004). La preocupación a nivel mundial por los
problemas del sector y sus efectos en la vida de las personas y el desarrollo socioeconómico, quedó
plasmada en la Declaración del Milenio, firmada en la Cumbre del Milenio de Naciones Unidas
(6 al 8 de septiembre de 2000) por 189 Estados miembros de las Naciones Unidas, quienes se
comprometieron a reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas que carecen de
acceso a agua potable. En la Cumbre de Johannesburgo (26 de agosto al 4 de septiembre de 2002),
se reafirmó este compromiso añadiendo una meta acorde con la anterior: reducir a la mitad para el
mismo año el porcentaje de personas que carecen de acceso a los servicios de saneamiento.
En general, se estima que los países de América Latina y el Caribe han logrado avances
respecto al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) (UNICEF/OMS,
2008; CEPAL, 2005; BID, 2003). Sin embargo, estas metas representan sólo un primer paso en el
camino a recorrer para alcanzar la cobertura universal en materia de agua potable y saneamiento,
sin contar con otros importantes e impostergables desafíos que precisan aún mayores esfuerzos
tanto de inversión como de mejoramiento de capacidad de gestión. Al respecto, cabe destacar la
necesidad de mejorar la calidad, continuidad, confiabilidad y sostenibilidad de los servicios, la
expansión del tratamiento de las aguas servidas especialmente en las grandes ciudades, la
protección y el manejo sustentable de cuencas de captación, de fuentes de abastecimientos y de
zonas de recarga. Esta situación, de por sí compleja, es probable se complique aún más debido a los
efectos negativos de la crisis financiera internacional (véase el Recuadro 1).
Con el crecimiento poblacional, la urbanización y el desarrollo económico, la competencia
por los recursos hídricos, principalmente entre las ciudades y las zonas rurales, aumenta de manera
constante, puesto que el agua es imprescindible tanto para consumo humano y la industria como
para el riego en el campo, la minería y la generación de energía hidroeléctrica. En forma
coincidente con la creciente demanda de agua para usos mencionados, además de los ambientales y
recreacionales, la contaminación, el agotamiento de fuentes y la destrucción de cuencas de captación y
áreas de recarga, disminuyen las cantidades disponibles de agua de buena calidad y aumentan los
costos de su tratamiento. Los conflictos por el uso y acceso al agua en condiciones cada vez más
extremas de escasez, interdependencia y contaminación, están generando agudos problemas
económicos, sociales, políticos y ambientales, situación a la cual se suma el hecho de que la
seguridad y sustentabilidad del abastecimiento de agua están amenazadas por los impactos del cambio
climático y por las rigideces y debilidades de los sistemas de gestión y asignación del recurso en muchos
países de la región.
¿Cuáles son los temas prioritarios que los países de América Latina y el Caribe deberían
resolver para avanzar en la solución de problemas urgentes de la cobertura, calidad, eficiencia y
sustentabilidad de los servicios de agua potable y saneamiento? En relación a los procesos de
reforma sectorial, CEPAL (2005) destaca las siguientes prioridades: (i) el perfeccionamiento de los
marcos regulatorios sectoriales; (ii) el autofinanciamiento de organismos prestadores; y (iii) la
consolidación de la estructura horizontal de la industria. El objetivo del presente trabajo consiste en
analizar, a través de tres estudios elaborados por expertos latinoamericanos para la Conferencia
10
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Regional 2008 “Políticas para servicios de agua potable y alcantarillado económicamente
eficientes, ambientalmente sustentables y socialmente equitativos” (sede de la CEPAL, Santiago de
Chile, 23 y 24 de septiembre de 2008) (véase el Anexo 1), experiencias recientes de los países de la
región en estas tres áreas de políticas públicas.
RECUADRO 1
CRISIS MACROECONÓMICA Y SERVICIOS PÚBLICOS
El panorama económico mundial sigue siendo sombrío, con recesiones en los países desarrollados y fuertes
indicaciones de severa desaceleración en los países de América Latina y el Caribe después de varios años de
crecimiento. Cuando se mira atrás, y se piensa en el correlato de crisis anteriores, como la de la deuda de los años
1980s, se encuentran regularidades. En épocas de “vacas flacas”, se recortan gastos públicos. Los ajustes debieran
ser anticíclicos, pero muchas veces no hay resto financiero ni capacidad de endeudamiento cuando más se lo
requiere. Es decir, que en ausencia de condiciones favorables para pedir créditos o de disponer de fondos anticíclicos
para malos tiempos, se está en el peor de los escenarios: recesión, recursos fiscales cayendo y necesidad de recortes.
El panorama no es uniforme en la región: hay países mejor y peor preparados para la contingencia. Pensando en
los peor situados, la experiencia enseña a partir de examinar la economía política de los recortes presupuestarios en
tiempos de crisis. Los gastos corrientes y las transferencias son más sensibles políticamente. Despedir empleados
estatales, recortarles salarios y beneficios o reducir transferencias aliena a los votantes de clases medias, y afecta al
mercado formal de trabajo aumentando la demanda por empleos. El sector informal tiene su propia dinámica de
ajuste. Como corolario, cuando se hace la aritmética política, se difieren inversiones y se recortan gastos de
mantenimiento de la infraestructura existente. Parece ser lo que “duele menos” en el corto plazo.
Lo anterior, sin embargo tiene nefastas consecuencias en el mediano y largo plazo, tanto en la eficiencia como en
la equidad de la economía. Las consecuencias inmediatas son un alivio fiscal aparente, la contracción de la demanda
efectiva (que traerá menor recaudación impositiva y realimenta el círculo vicioso presupuestario), probabilidad de
litigios con contratistas (que es nueva deuda pública implícita) y pago de mayores costos por dilaciones en obras. La
pregunta es a esta altura: ¿dónde quedaron los ahorros fiscales? Entre las consecuencias mediatas se cuentan que la
falta de mantenimiento puede tener consecuencias tan graves como la carencia de instalaciones, se acumulan
necesidades y se producen cuellos de botella.
La equidad sufre como sería de esperar. En lo inmediato, el cese de obras perjudica la demanda de empleos y
servicios conexos de trabajadores menos calificados (aunque posiblemente, y gracias a lo anterior, se preservan
empleos y pensiones públicas, con alta probabilidad destinadas a clases medias). Se consume el capital existente y se
deteriora la calidad de los servicios cuando el capital se va depreciando. Las metas de cobertura se suspenden o
dilatan. La población pobre sigue creciendo, por razones vegetativas y por la misma dinámica de la crisis. En lo
mediato, todos los efectos de inclusión social de la infraestructura se demoran hasta la próxima época de bonanza. La
integración social, en el mejor de los casos, adquiere un carácter procíclico. En el peor de los casos, las bonanzas no
alcanzan a compensar las pérdidas producidas en la crisis.
La principal lección es el valor de las políticas macroeconómicas anticíclicas. En las recesiones hay que gastar y
transferir más dinero, no menos. Para ello, la precondición es que el Estado sea sujeto de crédito. La creación de
reputación crediticia o la acumulación de ahorros hay que producirlas en la etapa ascendente del ciclo, para
usufructuar ese capital durante la crisis. El reciente boom de materias primas fue una oportunidad excelente para
ahorrar fondos fiscales, mejorar el perfil de las deudas públicas, ganar prestigio como pagador, acumular reservas
internacionales y controlar la tentación de gastar ingresos extraordinarios e inhabituales como si fueran permanentes y
continuos. Hay variada experiencia regional. Quizás el mejor ejemplo de buena conducta macroeconómica ha sido
Chile, país con calificación crediticia de grado de inversión, muy poco endeudado, con fondos anticíclicos provenientes
del cobre, que generó un vigoroso mercado local de capitales a partir de los fondos privados de pensión, y que fue
capaz de soportar presiones para mayor gasto cuando parecía que su precio alcanzaría el cielo.
Fuente: Ferro y Lentini (2009).
Los marcos regulatorios adoptados por los países de América Latina y el Caribe para el
sector de agua potable y saneamiento son débiles, especialmente en comparación con las prácticas
de los países con una larga experiencia en esta materia (Solanes, 1999; CEPAL, 2000 y 2005;
Jouravlev, 2004). Este hecho es preocupante, considerando que, en general, los marcos regulatorios
de los servicios de utilidad pública tienen efectos muy significativos en el bienestar. Por ejemplo,
Chisari, Estache y Romero (1997) estimaron que, en el caso de Argentina, “una regulación ineficaz
es equivalente a un impuesto implícito de 16% al consumidor medio, pagado directamente al
propietario de los activos del servicio”. En Chile, de acuerdo con Drexler (2002), la pérdida total
que sufriría el país en ausencia de regulación sería equivalente a casi 5% del producto interno bruto
(PIB). No es sorprendente, entonces, constatar que la “importancia que los gobiernos asignan a una
11
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
distribución equitativa de los beneficios de la reforma se refleja en la seriedad con que abordan el
tema de la regulación” (Chisari, Estache y Romero, 1997).
Un tema crítico es que por lo general los marcos regulatorios de los países de la región no
garantizan un acceso adecuado de los reguladores a la información que necesitan para el
desempeño adecuado de sus funciones y que, además, algunas de las características de su diseño
tienden a exacerbar la ventaja informativa de las empresas reguladas (Jouravlev, 2003). Cabe
recordar que la característica más sobresaliente de la teoría moderna de la regulación económica es
el reconocimiento del rol central que desempeña la información. Desde esta perspectiva, la
regulación se entiende fundamentalmente como un problema de control en un marco de asimetría
de la información entre el regulador y las empresas reguladas (Laffont, 1994).
En el Seminario sobre Regulación de Servicios de Infraestructura “Agua y Electricidad”
(sede de la CEPAL, Santiago de Chile, 18 y 19 de octubre de 2005), se señaló que una importante
lección de la experiencia de la prestación de servicios de agua potable y saneamiento en el Área
Metropolitana de Buenos Aires, Argentina, es que es preciso mejorar el acceso a la información
sobre la empresa regulada, puesto que en la práctica la aplicación de criterios teóricos había
resultado ineficaz (Lentini, 2007). Igualmente, en el caso de Chile, la privatización planteó serios
retos a la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), que llegó a la conclusión de que era
indispensable reducir el problema de la asimetría de la información para mejorar el modelo,
supervisar el funcionamiento del sector y fijar las tarifas (Saldivia, 2007).
Para los entes reguladores de los servicios públicos, la manipulación de la contabilidad en la
industria regulada es motivo de grave preocupación (Laffont y Tirole, 1993). De acuerdo con la
Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas (ADERASA)
(2009), la organización que engloba a los organismos reguladores de la región, “en muchos países
de América Latina no hay control regulatorio sobre las prácticas contables … Los entes reguladores
a menudo carecen … de información detallada sobre estructuras de costos … la falta de normas
reguladoras … significa que la información contable en muchos casos es inconsistente tanto a
través del tiempo como … [entre] las compañías”.
En los Estados Unidos de Norteamérica a fines del siglo XIX y a comienzos del XX, debido
a la poca atención que se prestaba a la contabilidad de las empresas reguladas, se produjeron graves
abusos tanto de los consumidores como de los inversionistas (Phillips, 1993). Desde aquella época,
se reconoce que los reguladores no pueden realizar una tarea eficaz si no poseen las atribuciones
necesarias para definir el sistema contable que deben utilizar las empresas bajo su jurisdicción:
“Para que la Comisión pueda desempeñar sus funciones adecuadamente con respecto a la fijación
de tasas razonables, no discriminatorias y libres de favoritismos, debe contar con información sobre
las actividades de los portadores mediante un sistema contable que impida ocultar la realización de
prácticas prohibidas” (Corte Suprema de los Estados Unidos, 1912).
En los países de la región, algunas entidades de regulación ya han avanzado en la
implementación de la contabilidad regulatoria (principalmente en Argentina, Chile y Colombia),
mientras que varios otros están trabajando en tal sentido. Precisamente, una de las prioridades de la
Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas (ADERASA), la
organización que engloba a los organismos reguladores de América Latina, es la cooperación en el
desarrollo de la contabilidad regulatoria, tarea a cargo del Grupo Regional de Trabajo de Tarifas,
Subsidios y Contabilidad Regulatoria.
En Chile, por ejemplo, como resultado de una revisión efectuada en 1999, se determinó que
la información proveniente de las empresas no era adecuada para efectos de regulación y fijación
tarifaria (SISS, 2009). Producto de esta situación, mediante Oficio No 1.078 del 11 de abril de
2002, la SISS instruyó una forma y especificación con la cual las empresas reguladas debían
12
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
presentar su información de ingresos, costos y gastos (véase el Recuadro 2). El modelo de
contabilidad regulatoria aplicado por la SISS se basa en la metodología de costos por actividad, la
cual en su esencia busca determinar el costo asociado a cada producto, definiendo las actividades
necesarias para su desarrollo y los recursos consumidos en cada actividad. Este enfoque ha sido
adaptado de acuerdo a las necesidades de regulación que tiene la SISS, de manera que la estructura
contable permita determinar el costo asociado a cada instalación productiva o grupo de éstas,
definiendo las actividades realizadas en ella y los recursos consumidos en cada actividad.
El objetivo general de esta herramienta buscó disponer de una base de datos confiable y de
fácil manejo de los costos reales de las empresas reguladas, que permitiera determinar los costos
eficientes aplicando criterios, estándares e indicadores para caracterizar en forma objetiva y
respaldada la empresa modelo (Rodríguez, 2002). Los objetivos específicos perseguidos incluyen
los siguientes: (i) disminuir asimetrías de información existentes en el sistema de regulación
tarifaria; (ii) contar con información de costos confiable, oportuna y de calidad en forma
permanente; (iii) disponer de información consistente de las diferentes empresas del sector que
obedezca a la misma definición de criterios; y (iv) evitar la doble internalización de costos en
tarifas, al capturar correctamente separados los gastos provenientes de servicios regulados, de las
prestaciones asociadas y de los servicios no regulados.
En el primer estudio presentado en este trabajo, Emilio Lentini analiza la experiencia del
ente regulador de los servicios de agua potable del Área Metropolitana de Buenos Aires en la
implementación de la contabilidad regulatoria, que constituyó una de las herramientas regulatorias
más importantes. Específicamente, este instrumento fue eficaz en mitigar varios problemas de
información que enfrentaba el regulador con la compañía privada (Aguas Argentinas). Luego de la
rescisión del contrato de concesión y reversión a la prestación pública (Agua y Saneamientos
Argentinos (AySA)), se consideró que esta herramienta mantenía su validez en el caso en que la
gestión estuviera a cargo de una empresa del Estado. Al respecto, cabe señalar que el hecho de ser
una empresa pública no elimina potenciales conflictos de interés en materia contractual y precios
de transferencia: sólo cambian los sujetos que se beneficiarían de los mismos (Solanes, 2008)2.
El financiamiento de los servicios de agua potable y saneamiento ha constituido, y todavía
constituye, un problema crítico y no resuelto en muchos países de la región. Por ejemplo, en
CEPAL (1983), se constataba que “la proporción de los recursos financieros … que han provenido
de los cobros efectuados por las empresas ha sido a la vez pequeña y variable”. Esta situación
permaneció sin cambios significativos a nivel regional por largo tiempo. Así, al analizar el
financiamiento de las inversiones en infraestructura hídrica, en CEPAL (1990) se hacía el siguiente
diagnóstico: “los ingresos de operación de las empresas de servicios han hecho generalmente una
contribución muy pequeña al financiamiento …, lo que es consecuencia directa de tarifas reducidas
y poco realistas”. Más recientemente, en la Evaluación de los Servicios de Agua Potable y
Saneamiento de 2000, realizada bajo la coordinación de la Organización Panamericana de la Salud
(OPS), se observaba una situación muy similar, “En forma casi universal …, la facturación de los
servicios … no llega a cubrir los costos de operación y mantenimiento” (OPS, 2001). Cabe agregar
que, los valores tarifarios insuficientes, conjuntamente a la ausencia de micromedición en muchos
países, resultaban en consumos que eran considerablemente superiores a valores normales.
En estas condiciones, como es previsible, el financiamiento de los servicios en la mayoría de
los casos ha provenido en una gran parte de contribuciones de los ingresos generales de los
2
Por ejemplo, como se demuestra en estudios realizados en Colombia, “en las empresas de servicios públicos se generan rentas de
monopolio que se han capturado principalmente por los siguientes grupos: los burócratas presionando a que las empresas se
conviertan en proveedoras de empleo, los amigos de los políticos vías contratos y los sindicatos vía compensaciones salariales
superiores al promedio de la economía” (Dupré y Lentini, 2000).
13
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
RECUADRO 2
OBJETIVOS PERSEGUIDOS CON LA INTRODUCCIÓN DE CONTABILIDAD REGULATORIA EN CHILE
La Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) debe realizar periódicamente los estudios necesarios para
determinar las tarifas máximas que le son autorizadas a cobrar a cada empresa prestadora. Dichas tarifas deben
permitir a cada empresa generar ingresos para cubrir los costos de explotación además de un retorno a la inversión
necesaria para la prestación de los servicios. Para la determinación de los costos y las inversiones eficientes a ser
incorporadas en las tarifas, es necesario conocer los costos en que incurren las empresas reales e identificar las
mejores prácticas del mercado. Para ello, la información recolectada debe ser comparable entre las diferentes
empresas, y, una vez hecho esto, a través de análisis técnicos, capturar las mejores prácticas del mercado,
considerando las particularidades de cada prestador. Sin embargo, cada empresa clasifica sus gastos e ingresos de
acuerdo a su propia definición, la que puede cambiar de un año a otro, y también puede mezclar gastos de servicios
sujetos a regulación y actividades no reguladas. Además, el nivel de desagregación es diferente del requerido para la
fijación de tarifas (cual es, por sistema, etapa e incluso por instalación), ya que en general se agregan los gastos a
nivel de empresa y con estructuras diferentes. Es especialmente diferente y poco útil para los objetivos de regulación
cuando se trata de determinar estándares de gasto de operación y mantención en forma separada por instalación con
el fin de encontrar y aplicar las mejores practicas. En esta situación, resulta crucial disponer de información
estructurada del sector, de manera de hacerla comparable entre las distintas prestadoras y a lo largo del tiempo.
Enfoque asociado a discusión tarifaria
En la etapa de negociación tarifaria correspondiente a los últimos procesos regulatorios, el ámbito de discusión
planteado por las empresas prestadoras ha sido a nivel de actividades, y en instalaciones específicas. A modo de
ejemplo, podemos mencionar entre las que han adquirido mayor relevancia las siguientes actividades: (i) nivel de
gastos de operación y mantención para cada tipo de infraestructura (en este sentido, el planteamiento es determinar
en forma independiente estos conceptos de gastos); (ii) aunque la actividad genérica corresponde a “operar” o
“mantener” instalaciones, también el ámbito de discusión llevado por las empresas corresponde a tareas específicas
dentro de cada actividad (a modo de ejemplo, se mencionan el transporte y disposición de lodos, y la toma de
muestras de aguas servidas); y (iii) nivel de gastos de operación, centrándose la discusión en el costo asociado a cada
instalación productiva.
Financiar en tarifas sólo costos de productos regulados
Las empresas prestadoras, junto con prestar servicios regulados, pueden prestar servicios no regulados, pudiendo
compartir instalaciones y recursos (oficinas, personal, materiales, etc.) en la prestación de éstos. Las tarifas
determinadas por el regulador deben satisfacer sólo los costos necesarios para prestar el servicio regulado. También
es necesario para efectos de determinación de tarifas, capturar correctamente separados los gastos provenientes de
servicios regulados básicos, de aquellos correspondientes a las prestaciones asociadas. Entre los productos regulados
interesa identificar los costos correspondientes a corte y reposición, mantención y reparación de grifos, etc.; y entre los
productos no regulados que comparten instalaciones, los de venta de agua cruda, tratamiento de aguas servidas,
tratamiento de residuos industriales líquidos, efectuar limpieza de fosas sépticas de terceros, efectuar servicios de
laboratorio para terceros, etc.
Sustitución entre gastos e inversión
Identificar la posible sustitución entre gastos e inversiones al capturar correctamente los costos de reposición de
inversión separados de los de mantención de infraestructura. El objetivo buscado es evitar la doble contabilización de
un mismo concepto como gasto e inversión de reposición en la empresa modelo. Específicamente, podemos
mencionar entre las que han adquirido mayor relevancia los siguientes conceptos: (i) distinguir aquellos recursos
consumidos por concepto de mantenciones o reparaciones mayores, considerados como inversión por la empresa
modelo y que la empresa haya contabilizado como gasto, de aquellos correspondientes a los gastos que son de
reparación y mantención rutinaria de un equipo o instalación que está en pleno funcionamiento, normalmente dentro
de su vida útil técnica original; (ii) identificar los recursos consumidos por las tareas efectuadas en la rotura, reparación
y reposición de pavimentos asociados a infraestructura de agua potable y alcantarillado, que la empresa modelo los
internaliza como reposición de activos; y (iii) identificar los recursos consumidos por las tareas efectuadas en
actividades de diseño, inspección y supervisión de construcción de obras, contabilizadas como parte del gasto
administrativo en las empresas prestadoras, y considerados como inversión por la empresa modelo.
Necesidades de información para determinación de tarifas
Con la estructura de requerimientos de información definida, básicamente, se busca determinar el nivel de gastos
eficientes, a nivel de sistema, localidad e instalaciones, para ser incorporados en los estudios tarifarios, a partir de
información homogénea, sólida y comparable. Con esta información, se busca satisfacer requerimientos del organismo
regulador, tales como capturar los costos por actividad, de instalaciones de infraestructura especificas a objeto de
deducir estándares asociados a los distintos tipos de tecnologías. También se busca modelar gastos y comparar su
nivel con servicios externos, entre los cuales se pueden mencionar conceptos como servicios de recaudación, reparto
de boletas y lectura de medidores. También interesa distinguir aquellos conceptos que desde un punto de vista
conceptual y legal es necesario depurar de la empresa real y analizar su correspondencia y monto a financiar vía
tarifas (imagen corporativa, seguros, etc.).
Fuente: Rodríguez (2002).
14
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
diferentes niveles de gobierno, especialmente central o nacional. Este financiamiento siempre ha
fluctuado considerablemente con las variaciones de las prioridades políticas y condiciones
macroeconómicas (Lee y Jouravlev, 1992). El sector ha sido y en muchos casos sigue siendo
tratado como un reglón de ajuste del gasto público, con abundantes recursos cuando la situación
financiera es holgada pero con recortes más que proporcionales cuando las condiciones empeoran
(Fernández, 2008).
Las limitaciones fiscales que enfrentaron los países de la región en la década de los ochenta
dejaron en evidencia que tener sometido estos vitales servicios a las restricciones y fluctuaciones
de los presupuestos públicos —fueran éstos centrales, regionales, provinciales o municipales— era
inadecuado, llevaba a déficits permanentes en inversión, impedía avanzar en la expansión de
coberturas e incluso afectaba la operación diaria de estos servicios, con los consiguientes costos
económicos y sociales que ello representaba (Fernández, 2008). A raíz de estas experiencias, la
situación empezó a cambiar en los años noventa, cuando muchos países hicieron significativos
esfuerzos por subir las tarifas a niveles de recuperación de costos, con el fin de reducir la carga
fiscal de las empresas de servicios de utilidad pública y atraer la participación del sector privado.
Este aumento en las tarifas puso presión sobre la capacidad de los consumidores para pagar
por los servicios recibidos (véase el Recuadro 3) y llevó a conflictos políticos y sociales en varios
casos, algunos de los cuales significaron rupturas contractuales y la necesidad de arbitraje
internacional (Lentini, 2008): “En cuatro de los siete casos más conflictivos [de salida de
operadores privados internacionales de agua potable y saneamiento] …, el tema central de
discusión estuvo relacionado con las consecuencias que provocó en la población el alza de tarifas
por los servicios al inicio de la concesión. No cabe la menor duda de que en estos casos hubo una
falla fundamental en el diseño de los términos de la concesión que pudo haber sido evitada. Si bien
es evidente que las alzas tarifarias son una condición indispensable para salir del llamado círculo
vicioso en que se encuentran muchas de las empresas públicas del sector, la manera o la rapidez
con que se pueden efectuar estas alzas es crítica” (Ducci, 2007).
RECUADRO 3
ACCESIBILIDAD DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO
Los incrementos tarifarios observados en los últimos años podrían haber reducido la accesibilidad de los servicios
entre los hogares de bajos ingresos. Para evaluar este punto, se considera el costo de una factura para un consumo
típico de 20 metros cúbicos por mes como porcentaje del promedio de los dos primeros quintiles de ingreso (véase la
página 46). Sin embargo, este ejercicio tiene bastantes limitaciones, dado que un hogar de bajos ingresos no
necesariamente tendría este nivel de consumo.
Para las ciudades que carecen de esquema de tarifa social, el peso de la factura en el ingreso de un hogar pobre
toma un valor promedio de casi 5%, pero varía entre un 2% y un 10%. Para las ciudades que cuentan con un sistema
de este tipo, la gravitación de la factura en el ingreso de un hogar pobre se encuentra en un promedio del 3%, variando
del 1% al 8%. En dichas ciudades, la tarifa social juega un papel muy importante, pues si no existiera esa alternativa,
el peso de la factura aumentaría en promedio hasta casi 6%, y podría alcanzar hasta el 14% en algunos casos.
En lo que se refiere al costo del pago de las cuotas para una nueva conexión de agua potable, en general, estos
están por debajo del 5% de un ingreso promedio de los primeros dos quintiles. No obstante, surgen algunos casos
donde estos pagos pueden absorber hasta el 10% del ingreso de estos hogares, lo que pudiera presentar problemas
de capacidad de pago. Esta situación es más dramática en el caso de nueva conexión de alcantarillado, ya que sólo
en dos países estos pagos son menores al 10% del ingreso familiar.
Fuente: ADERASA (2005).
¿Cuál es la situación tarifaria actual? Lamentablemente, la información sobre este tema es
extremadamente limitada en la región. Según una evaluación de las 24 principales empresas de 11
países de América Latina, un usuario residencial típico paga en promedio un quinto menos que el
costo medio de la prestación (ADERASA, 2005). Al mismo tiempo, las estimaciones de Foster y
Yepes (2006) sugieren que los niveles de recuperación de costos en la región son, en general,
significativamente mejores que en otros países en vías de desarrollo, aunque existe una distancia
15
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
apreciable con los países-miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) (véase el Cuadro 3).
En el segundo trabajo incluido en este volumen, Diego Fernández efectúa una síntesis de los
cambios realizados y la situación actual de los servicios de agua potable y saneamiento en las
principales ciudades de la región, centrando la atención en la sustentabilidad financiera y la
responsabilidad social. Esta evaluación muestra que la capacidad de cubrir los costos de operación
y mantenimiento, e incluso de inversión, de los servicios con cargo a los usuarios, ha mejorado
significativamente en varios países de la región en los últimos 10 a 15 años, especialmente en las
empresas que sirven las ciudades o municipios de mayor tamaño.
Esto se relaciona con la incorporación de la prestación privada, como en Argentina, Bolivia y
Ecuador, y con las políticas gubernamentales que han establecido valores tarifarios basados en
costos reales de la prestación, como se hizo en Chile y Colombia y en alguna medida también en
Brasil. Sin embargo, en casos como Panamá, Paraguay o Venezuela, los cambios institucionales no
se concretaron o se dieron sólo parcialmente, y el camino hacia la sustentabilidad financiera no se
ha recorrido, por lo que el sector sigue presentando una complicada situación en ese aspecto. Un
problema común es que, con escasas excepciones (principalmente, Chile y Colombia), los reajustes
tarifarios hacia niveles de autofinanciamiento no han ido acompañados de políticas públicas
específicas para garantizar el acceso a los servicios por parte de las familias de menores ingresos.
En la mayoría de los casos, lo que se ha hecho es simplemente mantener los esquemas poco claros
de subsidios cruzados y tarifas de bloques crecientes.
CUADRO 3
GRADO DE COBERTURA DE COSTOS EN LAS TARIFAS
(Porcentaje)
Porcentaje de prestadores cuyas tarifas
no cubren
OPEX básicos a
Mundo
Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos (OCDE)
cubren la mayor
parte de OPEX a
OPEX a y parte de
CAPEX b
39
30
30
6
43
51
Países en vías de desarrollo
•
América Latina y el Caribe
13
39
48
•
Medio Oriente y Norte de África
58
25
17
•
Este de Asia y Pacífico
53
32
16
•
Europa y Asia Central
100
0
0
•
Sur de Asia
100
0
0
Fuente: Foster y Yepes (2006).
a
b
Costos de operación y mantenimiento.
Costos de capital.
En muchos países de la región, los gobiernos locales (principalmente municipios) han sido
tradicionalmente los responsables de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento.
Además, desde los años ochenta, la tendencia general de las reformas efectuadas en el sector ha
sido hacia la descentralización a nivel municipal, pasando de un modelo institucional centralizado a
un esquema municipal numeroso, fragmentado y muy heterogéneo.
El argumento central era la necesidad de acercar la solución de los problemas a la población,
con el fin de aprovechar las iniciativas locales y la proximidad a los usuarios. Esta política fue
además impulsada con fuerza por la banca multilateral a través de los préstamos al sector y en
muchos casos aprovechada por los gobiernos centrales y nacionales para reducir la carga financiera
16
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
que la prestación de tales servicios representaba para sus presupuestos (Fernández, 2008). Como
resultado, de acuerdo con BID (2007), de los 26 países de la región analizados, en 18 (casi 70%) se
ha avanzado en algún grado de descentralización, y en la actualidad “cerca del 89% de los
habitantes de la región recibe sus servicios de una empresa o entidad descentralizada”. Las
principales excepciones a esta tendencia general son Argentina y Brasil, con una importante
presencia de prestadores provinciales y estaduales, respectivamente, Chile y Venezuela, con una
estructura industrial basada principalmente en regiones administrativas, y un grupo reducido de
países (como Costa Rica, Panamá, Paraguay y Uruguay) que mayormente mantienen sistemas de
prestación integrados a nivel nacional.
En varios países hay casos aislados de una buena prestación de los servicios por parte de
gobiernos locales, generalmente de municipios de gran tamaño, elevados ingresos o alta
importancia política, que han logrado crear empresas autónomas manejadas por un directorio
relativamente estable, profesional y despolitizado, como son los casos de las Empresas Públicas de
Medellín (EMP) en Colombia y del Departamento Municipal de Água e Esgotos (DMAE) de Porto
Alegre en Brasil.
Sin embargo, la descentralización no siempre ha conducido a la prestación más eficiente de
los servicios: con frecuencia ha originado nuevos problemas y agravado los existentes (véase el
Recuadro 4). El principal se relaciona con la pérdida de economías de escala, las cuales son muy
significativas en esta actividad. Como la abrumadora mayoría de los municipios de la región son
muy pequeños en relación con la escala mínima eficiente de prestación, la descentralización
significa mayores costos y compromete la viabilidad de los servicios. Entre otros problemas
causados por la municipalización se destacan los siguientes: una fragmentación excesiva del sector,
que dificulta las actividades de regulación y control; informalidad en la organización empresarial;
prestación de servicios en un ambiente proclive al clientelismo político y a la generación de
incentivos a la ineficiencia, e incluso a la corrupción; al reducir el tamaño de las zonas de servicio
y al hacerlas más homogéneas, se limitan las posibilidades de subsidios cruzados y se facilitan
procesos de descreme del mercado; falta de atención a las áreas rurales; y obstáculos y falta de
incentivos para la protección de las fuentes de captación de agua y el control de la contaminación.
Como resultado de situaciones como las descritas, se reconoce que más que un problema de
opciones radicales, lo importante es estructurar sistemas equilibrados, ajustados a las condiciones
nacionales, donde las atribuciones legales y políticas sean asignadas a niveles adecuados de
gobierno, de acuerdo con consideraciones técnicas, disponibilidad de recursos, capacidad de
gestión y, sobre todo, criterios objetivos que permitan aprovechar al máximo las economías de
escala y reducir los costos de transacción (Peña y Solanes, 2003). Continuar con una estructura
fuertemente fragmentada, implica renunciar a transferir a los consumidores los beneficios de las
economías de escala en términos de menores tarifas y mejor calidad del servicio, como lo prueba
ampliamente la experiencia internacional en esta materia (Dupré y Lentini, 2000).
Al respecto es ilustrativo el caso de Colombia, en donde el alto número de entidades
prestadoras y la gran dispersión y atomización del sector han impedido que se generen las
necesarias condiciones para el aprovechamiento de economías de escala, conllevando a la vez
grados de desarticulación de las diferentes fuentes de recursos, una planificación y preinversión
deficiente, falta de integralidad, limitado acceso a crédito, lentitud en los procesos de
modernización empresarial y mayores esfuerzos y costos desde el punto de vista institucional en las
tareas de regulación, supervisión y control (Revollo y Londoño, 2008)3. Con el fin de afrontar estos
3
Teniendo en cuenta esta situación, el Gobierno diseñó los Planes Departamentales de Agua Potable y Saneamiento Básico que son
un conjunto de estrategias de orden fiscal, presupuestal, político, institucional, técnico y financiero en el corto, mediano y largo
plazo que, bajo la coordinación de los departamentos, se formulan para la planificación y armonización integral de los recursos e
implementación de esquemas regionales de prestación de los servicios, orientados al cumplimiento de metas sostenibles de
crecimiento del sector (EPM, 2009).
17
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
problemas, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), a través del
mecanismo de fusionar y escindir empresas, busca generar opciones o herramientas para realizar
una regionalización de mercado con criterios económicos y técnicos.
En varios países (por ejemplo, Bolivia, Colombia, Guatemala y Nicaragua), como una
respuesta a las limitaciones de la municipalización de la prestación de los servicios, se observa la
tendencia a crear mancomunidades de municipios, compartiendo responsabilidades para aprovechar
economías de escala y la eficiencia resultante de mayor independencia del poder político local
(Schifini, 2006). El estudio de Angel Yurquina analiza precisamente la experiencia de la creación y
operación de una empresa prestadora mancomunada, Entidad Prestadora de Servicios de Agua
Potable y Alcantarillado Sanitario (EPSA) Manchaco, que opera en la región del Chaco Boliviano.
Esta empresa se constituyó con el respaldo del Decreto Supremo No 26587, del 12 de abril de
2002, “Establecer el marco en el cual se desenvolverán las Entidades Prestadoras de Servicios de
Agua Potable y Alcantarillado Sanitario que se conformen como Sociedades Anónimas Mixtas en
el territorio nacional”, que permitía el establecimiento de sociedades anónimas mixtas como
modelo de gestión para mancomunidades de los servicios. La idea de desarrollar este modelo de
prestación surge sobre la base de diferentes diagnósticos, donde uno de los limitantes principales es
la atomización de los prestadores de servicios en Bolivia (Bejarano y Quitón, 2007). En el decreto
se destaca que “la política nacional de servicios básicos, establece la importancia de generar
sinergias entre el Estado y la sociedad, con el fin de impulsar mejoras en la provisión de los
servicios de agua y alcantarillado, para lograr economías de escala, mejorar la eficiencia de los
servicios y asegurar su sostenibilidad”.
RECUADRO 4
LA “BALCANIZACIÓN” DE LA INDUSTRIA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
La experiencia de América Latina indica que la industria de agua potable y saneamiento tiene varios elementos
estructurales que hacen que la regulación deba ser diferente a como se ha concebido y que, por tanto, deba actuar
también en forma distinta. El primer elemento se refiere a la forma cómo se conciben los monopolios naturales y
surgen las empresas públicas a cargo de los servicios. El carácter municipal de la prestación de los servicios es
producto de un fenómeno político de la segunda mitad del siglo pasado, la descentralización, que transfirió la
responsabilidad y los activos del sector de entidades públicas del nivel nacional a municipios, o a empresas
municipales o regionales.
Con pocas excepciones en la región, el área de gestión de las empresas coincide con el límite municipal, es decir,
es de carácter político-administrativo, con lo que la viabilidad de la industria no se define en un terreno financiero sino
en un ámbito diferente, donde los indicadores, por lo menos aquellos que definen la existencia de empresas, no entran
en la ecuación. Hay países, como Colombia, Perú o Ecuador, en los cuales existen pequeñas unidades de gestión de
servicios que pretenden llamarse “empresas”, teniendo como argumento únicamente el poder de reclamar el titulo por
la vía del derecho municipal.
Congruente con esta realidad, entra en escena el regulador que ejerce su tarea a partir también de una ley. Así,
con frecuencia por ley deben exigir eficiencia a empresas que no pueden ser calificadas de tales, por la simple razón
de que nunca podrán ser viables en términos financieros, pues se crearon como producto de la descentralización, y no
como desarrollo del mercado. Por más eficientes que sean, su reducida escala de operación no les permitirá nunca
cobrar tarifas que las hagan costeables y a la vez proveer servicios en forma eficiente. Así, la descentralización
“balcanizó” el servicio y, de paso, desarmó al regulador como buscador de la eficiencia.
Además, con la transferencia a la esfera municipal, las reglas de juego de prestación de los servicios han
cambiado sustancialmente con la aparición de otras según contextos políticos locales y variadas estructuras de
incentivos para los prestadores. El escenario local impone complejos retos para el administrador de las “empresas”
municipales, puesto que debe debatirse entre prestar el servicio, satisfacer al alcalde o al jefe de la coalición que lo
eligió para “gerenciar” la empresa y dar empleo y contratos a los del grupo o partido, o hacer caso al regulador. Son
factores como los señalados los que hacen que, en ciertos contextos, sea perfectamente válido cuestionar la propia
existencia de reguladores para empresas municipales, por lo menos tal como están concebidos en la actualidad.
Fuente: Avendaño (2003).
18
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
I.
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
La contabilidad regulatoria de
los servicios de agua potable y
alcantarillado: la experiencia en
el Área Metropolitana de Buenos
Aires, Argentina
Emilio Lentini
El proceso de participación privada en las empresas prestadoras de
servicios públicos que se desarrolló en Argentina durante la década de los
noventa, impuso la necesidad de crear marcos regulatorios que permitiesen
inducir la conducta de los privados hacia el logro de los objetivos fijados
por el Estado. Los entes reguladores creados simultáneamente con las
privatizaciones, pasaron a ser los responsables de velar por la aplicación
de tales marcos regulatorios y ejercer la tarea de regulación y control de la
prestación privada de los servicios públicos. Los resultados mostrados por
la aplicación de dichos marcos y el accionar de los entes reguladores han
sido dispares, según el servicio público de que se trate, la estrategia de
privatización, la cantidad de empresas reguladas y la calidad institucional
de los actores del sector.
La experiencia del ente regulador de los servicios de
abastecimiento de agua potable y alcantarillado sanitario del Área
Metropolitana de Buenos Aires —desde 1993 hasta 2006, esas
funciones fueron ejercidas por el Ente Tripartito de Obras y Servicios
Sanitarios (ETOSS), y desde 2007, por el Ente Regulador de Agua y
Saneamiento (ERAS)—, recogida durante el período de prestación por
19
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
de una empresa privada desde 1993 a 2006, ha permitido concluir que la regulación de Aguas
Argentinas ha enfrentado debilidades regulatorias resultantes tanto de fallas de diseño como de la
existencia de un único gran prestador.
Los riesgos de captura del sector público, el problema de la asimetría de información, la
dificultad para fijar incentivos adecuados para la ejecución de inversiones y la complejidad para
emplear mecanismos de competencia comparativa entre prestadores, han sido, entre otras, algunas
de las dificultades mayúsculas que ha enfrentado el ente regulador (Ordoqui, 2007). Éstas se han
debido en parte a los vacíos del marco regulatorio y las debilidades de los mecanismos diseñados
en 1992, y a la dinámica de la gestión privada y del negocio concesionado, que en conjunto
evidenciaron la necesidad de contar con mecanismos técnicos y especializados adicionales para que
cumplan con sus finalidades de forma efectiva, objetiva y transparente.
Con dicho convencimiento, aunque con cierto retraso, a principios de 2000 el ETOSS
comenzó a implementar nuevas herramientas regulatorias, tales como el fideicomiso para la
ejecución de inversiones, el programa de tarifa social (véase la página 49), de barrios carenciados,
esquema de competencia por comparación (benchmarking), reorganización de la auditoría contable,
reglamento de compras y contrataciones, y un sistema de contabilidad regulatoria. Esta última
constituyó una de las más importantes, dado que en su corto período de vigencia demostró su
fortaleza para mitigar ciertos problemas de información que enfrentaba el ETOSS con Aguas
Argentinas, contribuyendo a conformar una base uniforme, consistente y objetiva para proveer
información al regulador; integrar informes regulatorios con los estados contables auditados;
proveer información consistente para el cálculo tarifario e incorporar los requisitos regulatorios a
los sistemas informáticos de la contabilidad de la empresa (véase el Recuadro 5).
RECUADRO 5
OBJETIVOS PERSEGUIDOS POR ETOSS CON EL DESARROLLO DE CONTABILIDAD REGULATORIA
•
Mejorar la transparencia de los procesos de regulación existentes, al tiempo que las cuentas regulatorias pasan a
ser la base regular, uniforme, consistente y objetiva de información sobre la empresa regulada.
•
Homogeneizar y compatibilizar los distintos instrumentos regulatorios existentes (informe anual, indicadores de
gestión, inventario, plan de mejoras y expansión del servicio) con el sistema de contabilidad tradicional aplicado
por la empresa, utilizando a las cuentas regulatorias como un instrumento conciliador e integrador entre ambos
sistemas de información.
•
Monitorear el desempeño de la empresa regulada contra los supuestos subyacentes en los regímenes tarifarios,
permitiendo el control de los costos operativos y las inversiones por unidad de negocio o etapa de producción.
•
Proveer información para el cálculo tarifario, revisión de tarifas, análisis de planes de inversión, revisión de metas
contractuales y otras decisiones económicas de regulación cuyo sustento no sea solamente la información
contable tradicional requerida legalmente.
•
Proveer información homogénea y sintética bajo la forma de indicadores de gestión para aplicar mecanismos de
competencia por comparación entre servicios prestados dentro y fuera del área regulada.
•
Separar la actividad regulada de otras actividades actuales o futuras de la empresa prestadora, explicitando los
resultados de cada negocio, así como determinar el valor de cada uno a partir de mecanismos de valuación de
empresas y valor económico añadido por cada unidad de negocio.
•
Asistir en la detección de conductas anticompetitivas, tales como subsidios cruzados inequitativos, discriminación
de precios, mala aplicación de formulas tarifarias y precios de transferencia inconvenientemente fijados entre la
empresa prestadora y empresas asociadas, no alcanzadas por las reglas regulatorias.
Fuente: ETOSS (2002).
La propia experiencia y los antecedentes internacionales, indican que los
asimetría de información también se presentan en situaciones de regulación
prestadores de régimen de propiedad pública. Por tal motivo, una vez rescindido
Aguas Argentinas en 2006 y transferidos los servicios a la empresa Agua y
20
problemas de
y control de
el contrato de
Saneamientos
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Argentinos (AySA), de capital mayoritario estatal, el nuevo marco regulatorio mantuvo la
obligación de implementar un sistema de contabilidad regulatoria en la nueva prestadora.
A.
Aspectos conceptuales
Conceptualmente, la contabilidad regulatoria propone la integración en un único sistema de información
de aquello que el prestador, por lo general, tiene dividido en dos sistemas (véase el Gráfico 1):
• Sistema contable (tradicional): que provee información contable, con un plan de
cuentas y un sistema informático específico.
• Sistema extracontable: que provee información con fines regulatorios, mediante cálculos
extracontables empleando datos del sistema contable, pero además con estimaciones y
cálculos extracontables y programas informáticos ad-hoc.
El sistema contable, es aquel que tradicionalmente emplea toda empresa para administrar
sus recursos y se gestiona a partir de un plan de cuentas que responde a las normas contables e
impositivas que según las leyes y reglamentaciones generales y técnicas, son aplicables a las
sociedades comerciales. Subsecuentemente, está soportado por una arquitectura informática acorde
y generalmente estándar para los principales grupos de cuentas (como caja y bancos, proveedores,
sueldos, existencias, créditos, etc.).
GRÁFICO 1
SISTEMA DE CONTABILIDAD TRADICIONAL
Hecho económico
Comprobante
Acto de registración
Información contable
- Plan de Cuentas Tradicional -
Información extracontable
Informes para
regulación
Estados
Contables
Informes para
control
Modelo económico
financiero
Fuente: Elaboración propia.
El sistema extracontable, es aquel que, paralelamente al anterior, muchas empresas
emplean para administrar información de gestión, que además de la contable incluye otra de
carácter comercial, técnica o financiera, que no sólo permite visualizar hechos económicos
pasados, sino que da la posibilidad de estimar indicadores y realizar análisis que facilitan la
prospectiva sobre situaciones futuras. Esto último se refiere a las proyecciones de negocio que
21
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
naturalmente requiere manejar el administrador de la empresa según las prácticas modernas de
gestión. Tal conjunto de información no está soportado por una arquitectura informática única sino
que se gestiona con programas ad-hoc.
La contabilidad regulatoria, por su parte, fija reglas para integrar y conectar la información
contable con la información extracontable y luego traducir tales reglas en criterios de registración,
en procedimientos, y en programas informáticos integrados (véase el Gráfico 2). Es decir, la
contabilidad regulatoria posee una lógica de gestión moderna4. Se distingue de la lógica de la
contabilidad tradicional en tanto permite visualizar información para múltiples fines adicionales a
los de la normativa contable, como son los regulatorios, de control ambiental, de control de gestión,
o simplemente para la toma de decisiones de gerenciamiento.
GRÁFICO 2
FLUJOGRAMA DE LA CONTABILIDAD REGULATORIA
Hecho económico
Comprobante
Acto de registración
Sistema de costos
Contabilidad Regulatoria
- Plan y Manual de Cuentas -
Informes para
regulación
Estados Contables
Informes para
control
Benchmarking
Modelo
económico
financiero
Empresa Modelo
Fuente: Elaboración propia.
Entre los criterios de registración propios de la contabilidad regulatoria están los de
reagrupación de ingresos o facturación, identificación de ingresos producidos por actividades no
reguladas, costeo por unidad de negocio o por actividad (metodología del Activity Based Costing
(ABC)), asignación de gastos centrales por procesos, identificación de fuentes de financiamiento
según el objeto, entre otros. Todos estos criterios se traducen en un nuevo plan de cuentas,
denominado plan de cuentas regulatorias.
La contabilidad regulatoria en su máximo desarrollo debe integrar y conectar toda la
información financiera de la empresa en un único sistema de información bajo una arquitectura
informática también integrada. Como tal, la contabilidad regulatoria se compone de un plan de
4
Las empresas privadas que cuentan con una gestión actualizada y eficaz, normalmente, poseen sistemas de costos que tienen algún
grado de integración con el sistema contable.
22
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
cuentas único, sistemas informáticos, procesos y procedimientos integrados, que reemplazan los
de los dos sistemas precitados.
La contabilidad regulatoria, al integrar y conectar información del sistema contable con
información del sistema extracontable, permite vincular la registración de hechos económicos
pasados —que es el fin de la contabilidad tradicional— con la estimación de hechos económicos
futuros de una empresa. Estos últimos usualmente se agrupan en proyecciones económicofinancieras, las cuales siempre parten de información contable (como los últimos estados de
resultados o de situación patrimonial), para luego adoptar supuestos sobre el desenvolvimiento
futuro de sus principales variables (ventas, inversiones, gastos o capital de trabajo). Tales
proyecciones económico-financieras son una herramienta esencial del gerenciamiento moderno de
negocios. La contabilidad regulatoria implica adoptar criterios para vincular la información
contable con los datos extracontables, luego traducirlos en procesos y procedimientos y,
finalmente, plasmarlos en programas informáticos integrados.
Es decir, es una contabilidad tradicional con una lógica “de gestión” que contiene criterios
propios de los instrumentos gerenciales modernos, integrados al sistema contable propiamente
dicho. Esa lógica o reglas y criterios son los ya mencionados de reagrupación de ingresos, de
costeo por actividad, de asignación de gastos centrales, entre otras, que adoptan además un formato
útil para las proyecciones económico-financieras.
Este proceso no es sólo un cambio de formas, sino que significa una modificación conceptual
de los contenidos y las aplicaciones, al clasificar y exponer la información histórica de modo
consistente con las proyecciones sobre el futuro: se adecua el resultado de la contabilidad al
insumo de las proyecciones económico-financieras, integrando el pasado y el futuro en un mismo
sistema de información (véase el Gráfico 3). Esta característica resulta esencial para una de las
principales funciones regulatorias: el cálculo de los valores tarifarios.
GRÁFICO 3
ENFOQUE HISTÓRICO VS. ENFOQUE PROSPECTIVO
Contabilidad tradicional: orientada hacia el pasado,
recolecta información sobre la gestión histórica
inmediata del patrimonio de la empresa.
Contabilidad regulatoria con enfoque prospectivo,
también refleja el desempeño histórico pero con
bases para la proyección futura del patrimonio y la
gestión económico-financiera de la empresa.
Fuente: Elaboración propia.
De forma complementaria, los datos económico-financieros vinculados con la información
física de la prestación, permiten calcular indicadores sobre el desempeño de los servicios. En este
sentido, la contabilidad regulatoria resulta esencial para obtener indicadores homogéneos que
hagan consistentes los análisis de comparación mediante metodología de competencia por
23
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
referencia o comparación. Además, a fin de perfeccionar la base informativa para el cálculo
tarifario y el análisis de valuación de la empresa, resultará conveniente disponer de un sistema de
inventario valorizado de los activos afectados a la prestación.
Si la empresa prestadora cuenta con un sistema de costos integrado al sistema contable, la
implementación plena de la contabilidad regulatoria se vería facilitada, dada la coincidencia
conceptual de ésta con la contabilidad de costos. De manera similar, el desarrollo simultáneo de un
plan y manual de cuentas regulatorias con la implementación de un sistema de costos, aseguraría
desde el inicio la integralidad de los sistemas informáticos de la contabilidad financiera y de costos,
con un enfoque regulatorio.
B. Experiencia de Aguas Argentinas
El sistema de Aguas Argentinas fue una de las primeras experiencias de implementación de
contabilidad regulatoria en empresas de agua potable y saneamiento en los países de América
Latina5. La compañía llevaba su contabilidad de acuerdo con un plan de cuentas tradicional, por un
lado, y elaboraba información de gestión y regulatoria mediante un conjunto de sistemas paralelos,
que no siempre conciliaban el uno con el otro. Estos últimos, si bien tomaban datos contables, se
nutrían fundamentalmente de cálculos extracontables relativos a múltiples aspectos de gestión,
como la facturación, deuda de usuarios, programa de inversiones, resultados por etapa de servicio y
unidad de negocio, por mencionar algunos.
Desde fines de 2003, la compañía trabajó con el ente regulador en la elaboración de un plan
de cuentas en su versión de la contabilidad regulatoria que incluía:
• La desagregación de las cuentas de ingresos por facturación de cada servicio y otros
conceptos y por área geográfica, permitiendo la identificación del origen del ingreso o su
asignación a una unidad de negocio;
• la desagregación de los costos por etapa (por producción, transporte, distribución,
recolección, tratamiento, comercialización, administración y financiación);
• desagregación de gastos indirectos (si bien se incorporó en el plan de cuentas,
posteriormente se calcularon inductores para su separación por unidad de negocio);
• criterios de imputación de activos nuevos, entendiéndose por éstos los incorporados por el
prestador y distintos de los recibidos del Estado Nacional al inicio del negocio,
diferenciando las partidas activables de las no activables para precisar, por ejemplo, qué
se considera costo de inversión y qué se considera gasto de mantenimiento; y
• criterios de imputación de pasivos.
Posiblemente lo más innovador respecto al sistema en operación, fue la incorporación del
costeo por actividad o unidad de negocio, que permitiría asignar con mayor precisión los gastos
centrales de comercialización, administración y financiación, y paralelamente preparar el terreno
para determinar niveles tarifarios por servicio o zona geográfica más ajustados a los costos de
inversión y sus gastos operativos asociados. Tal tarea posibilitaba posteriormente replantear el
régimen tarifario y hasta simular un análisis de rentabilidad por unidad de negocio o zona
geográfica, algo que para una operación de carácter monopólico en un área metropolitana de
grandes dimensiones, abriría el espectro a un sinnúmero de conclusiones para el regulador. Tal
planteamiento puede describirse esquemáticamente para el caso de los servicios de agua potable y
alcantarillado del Área Metropolitana de Buenos Aires según lo presentado en el Gráfico 4.
5
En América Latina, las otras experiencias reconocidas en este materia son Chile (véase la página 12) y Colombia.
24
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
GRÁFICO 4
DIAGRAMA DE DISTRIBUCIÓN DE COSTOS POR ACTIVIDAD Y REGIÓN
Apertura
Costos directos de agua potable
Producción
Elevación y transporte
por planta potabilizadora
Operación
Mantenimiento
Distribución
por estación
Otros
Operación
Estructura
por unidad regional
Mantenimiento
Otros
Operación
Mantenimiento
por centro operativo
Otros
Operación
Mantenimiento
Otros
Apertura
Costos directos de alcantarillado
Recolección
Elevación y transporte
Tratamiento y distribución
Estructura
por unidad regional
por pozo o estación
por planta de tratamiento
por centro operativo
Operación
Mantenimiento
Otros
Operación
Mantenimiento
Otros
Operación
Mantenimiento
Otros
Operación
Mantenimiento
Otros
Costos comunes a agua potable y alcantarillado
Apertura
Operaciones
Mantenimiento
Administración
Comercial
Grandes clientes
Direcciones Centrales
Operación
Mantenimiento
Otros
Inductores para
gastos comunes
Costos directos por unidad, región o zona geográfia
Capital Federal
Sur
Norte
Oeste
Agua
Alcantarillado
Agua
Alcantarillado
Agua
Alcantarillado
Agua
Alcantarillado
Producción
Recolección
Producción
Recolección
Producción
Recolección
Producción
Recolección
Elevación/transporte
Transporte
Elevación/transporte
Transporte
Elevación/transporte
Transporte
Elevación/transporte
Transporte
Distribución
Tratamiento/disposición
Distribución
Tratamiento/disposición
Distribución
Tratamiento/disposición
Distribución
Tratamiento/disposición
Estructura
Estructura
Estructura
Estructura
Estructura
Estructura
Estructura
Estructura
Apertura
Gastos generales
Honorarios del operador ("management fee")
Depreciaciones de bienes de uso
Resultados financieros generados por activos o pasivos
Otros egresos e ingresos
Impuesto a las ganancias
Inductores para
gastos generales
Costos totales por servicio, por actividad y por región
Fuente: Elaboración propia.
El proceso de desarrollo del sistema de contabilidad regulatoria (véase el Recuadro 6) en
Aguas Argentinas se realizó en dos fases:
• Una fase de diseño, que duró ocho meses durante 2003 y fue liderada por el ETOSS con
la colaboración de la concesionaria; y
• una fase de implementación, que se prolongó por diez meses durante 2004-2005 y que
dependió mayormente de la misma empresa, quien debió modificar su plan de cuentas y
sus sistemas informáticos.
Esta segunda fase requirió resolver aspectos tales como:
• La desagregación de las ventas de todos los conceptos por servicios y por área o distrito;
25
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
• la definición de criterios de clasificación de obras e inversiones por proceso o actividad y
área geográfica;
• la definición de las bases de distribución para gastos operativos por actividades o
procesos, y para gastos indirectos o centrales, asignándolos a actividades o procesos;
• la clasificación de compras y contrataciones por proveedor; y
• la sustitución de los informes regulatorios por reportes basados en la contabilidad regulatoria.
RECUADRO 6
ETAPAS DE DESARROLLO DE UN SISTEMA DE CONTABILIDAD REGULATORIA
De acuerdo con el Grupo de Contabilidad Regulatoria de la Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y
Saneamiento de las Américas (ADERASA), el desarrollo de un sistema de contabilidad regulatoria se puede organizar
en los siguientes cuatro etapas:
•
Etapa de diagnóstico y análisis de la situación actual. En esta etapa los organismos reguladores deben
identificar todas las posibles limitantes y restricciones de orden legal y técnico que pudieran afectar el diseño
e implementación del plan y manual de cuentas. Así también, se deberá trabajar en conjunto con las
empresas reguladas, realizando un análisis técnico de los sistemas contables e informáticos que ellas poseen
con el fin de identificar los posibles costos en que deberán incurrir los prestadores y chequear la viabilidad de
la implementación de un plan de cuentas con el detalle y especificidad requerida. De igual modo, los
organismos reguladores deberán revisar la información que solicitan y determinar si ésta es suficiente o bien
se requiere información adicional.
•
Etapa de diseño del sistema de contabilidad regulatoria. Esta etapa comprende la definición del plan y
manual de cuentas propiamente tal, los procedimientos de auditoría y validación, los formatos de captura y
recopilación. Asimismo, se deberá diseñar e implementar un sistema informático que permita administrar la
información entregada por las empresas.
•
Etapa de implementación. Luego de diseñado el sistema de contabilidad regulatoria en sus diversos
componentes, el organismo regulador deberá avanzar en el proceso de implementación en las empresas
reguladas. Para ello, se deberá definir un plan de implementación que contemple los siguientes hitos:
presentación y entrega formal del plan de cuentas, recepción y aclaración de observaciones y modificaciones
o adaptaciones. El objetivo de esta etapa es diseñar un plan de implementación acorde con las limitaciones
detectadas en la primera etapa.
•
Etapa de control y auditoría. Una vez instalado el sistema en las empresas reguladas, el rol del organismo
regulador es ahora de supervisión y control de la información. Para ello, deberán programarse auditorias
técnicas a las empresas reguladas que permitan verificar el cumplimiento de las definiciones, disposiciones y
criterios contenidos en el manual de cuentas. En términos generales, las auditorias de este sistema debiesen
seguir la misma filosofía y metodología utilizada en las auditorías de la contabilidad tradicional, pero con la
diferencia que el equipo auditor deberá estar constituido, además de auditores convencionales, por
profesionales que conozcan las características propias del negocio, las metodologías de fijación de tarifas; en
definitiva, se requiere equipos de auditores con mayor especialización.
Fuente: Grupo de Trabajo de Contabilidad Regulatoria (2006).
En cuanto a los principales problemas que enfrentó la segunda etapa, se destacaron6:
• La modificación de criterios contables muy arraigados en Aguas Argentinas luego de más
de 10 años de gestión;
• la magnitud de los cambios en los sistemas informáticos requeridos y su costo;
6
En el Segundo Taller sobre Contabilidad Regulatoria de Servicios de Agua Potable y Saneamiento (Ciudad de Corrientes, Argentina,
28 y 29 de julio de 2005), organizado por la Asociación Federal de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento (AFERAS) de
Argentina, la Facultad de Ciencias Económicas (FCE) de la Universidad de Buenos Aires (UBA) y ETOSS, se señaló que algunos
de los elementos en los que pueden surgir diferencias entre el regulador y las empresas reguladas son: (i) desagregación de los
ingresos de todos los conceptos por servicio, por actividad y por proceso; (ii) desagregación de los costos directos por naturaleza,
por actividad, por proceso y por área; (iii) bases de distribución (“drivers”) para los gastos, particularmente si existen gastos de
áreas centrales de la compañía; (iv) desagregación del impago por servicio, régimen, categoría, etc.; (v) desagregación de intereses
por mora, por resarcitorios, por punitorios y por judiciales y extrajudiciales; (vi) tiempos y forma para la adaptación o sustitución de
los reportes regulatorios actuales; y (vii) desagregación de pasivos contingentes (Lentini y otros, 2005).
26
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
• el volumen de información que manejaban los sistemas informáticos de la empresa;
• la necesidad de implementar la contabilidad regulatoria en paralelo con la operatoria
diaria de Aguas Argentinas, la cual no puede ni debe detenerse; y
• el carácter crítico de algunas reformas a los sistemas informáticos y su proceso de “diseño
más prueba más implementación” extenso.
Uno de los subproductos de la contabilidad regulatoria fue la presentación de los informes
regulatorios de Aguas Argentinas en versión electrónica (principalmente en hojas de cálculo), de
manera de permitir no sólo una lectura más ágil sino también la revisión de los cálculos y fórmulas
subyacentes de forma transparente por el regulador.
El ETOSS desarrolló una plataforma de intranet para acceder a toda la información numérica
de los informes regulatorios. Esto significó un cambio importante en la gestión de los datos de la
empresa por parte del regulador, dado que la totalidad de los analistas del ETOSS podían acceder
de forma inmediata a toda la información presentada por la empresa prestadora y extraer los datos
de interés para el procesamiento que se necesitara.
De la experiencia desarrollada, se han recogido las siguientes lecciones sobre la
implementación de esta eficaz herramienta de regulación:
• Es conveniente, en la medida de lo posible, encarar el trabajo como una experiencia
conjunta de regulador y regulado, con equipos multidisciplinarios con alta dedicación de
ambas partes;
• es fundamental incorporar tempranamente al proyecto a todos los sectores funcionales
vinculados al mismo: las áreas técnica, de operaciones, comercial, administrativa e
informática, para que contribuyan y comprometan su apoyo;
• debe contemplarse que las modificaciones a los sistemas informáticos y los
procedimientos que implica la implementación de la contabilidad regulatoria, se realizan
en una empresa en marcha y de gran envergadura, lo cual limita la discrecionalidad y
plazos de los cambios; y
• debe preverse el efecto que el proyecto tendrá en la cultura de trabajo del regulado y el
regulador, a fin de anticiparse a los impactos no deseados y realizar a tiempo las
correcciones necesarias.
C. La nueva etapa de prestación a cargo de una empresa estatal
Luego de la rescisión del contrato de Aguas Argentinas, el ente regulador colaboró en la
formulación del nuevo marco regulatorio para los servicios de abastecimiento de agua potable y
saneamiento del Área Metropolitana de Buenos Aires. Entre otros aspectos, quedó establecida para
la nueva empresa prestadora, AySA, la obligación de implementar el sistema de contabilidad
regulatoria, el que será reglamentado por el Poder Concedente con la asistencia técnica del ente
regulador y la participación de la empresa prestadora.
El marco regulatorio que había sido creado por Decreto Nacional N° 999 que regía la
actividad de Aguas Argentinas, no mencionaba tal herramienta regulatoria, decidiéndose su
incorporación durante la renegociación contractual de 1997/99.
En la nueva etapa que se inicia en marzo de 2006, sobre la base de la experiencia desarrollada
con la contabilidad regulatoria durante la prestación por una empresa privada y de antecedentes
internacionales, se consideró que este instrumento poseía similar validez en el caso en que la gestión
27
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
estuviera a cargo de una empresa pública. Por tal motivo, el nuevo marco regulatorio aprobado por la
Ley N° 26.221 estableció la obligación de implementar el sistema de contabilidad regulatoria7.
La decisión de imponer este tipo de contabilidad, así como la necesidad de establecer otros
instrumentos de regulación y control, parte de la base que también la prestación a cargo de una
compañía de propiedad estatal implica un contexto complejo en materia de incentivos, captura y
asimetría de información, el cual conlleva entre otros los siguientes elementos:
• Bajos incentivos para mejorar los niveles de eficiencia;
• bajos estímulos para financiar la operación y las inversiones mediante las tarifas;
• alto riesgo de captura por parte de las autoridades políticas;
• la gestión estará, al principio, menos sometida al escrutinio público y a la obligación de
proveer y difundir información de su desempeño; y
• flexibilización de los controles.
7
De acuerdo con la Ley N° 26.221, los objetivos para el plan y manual de cuentas regulatorias que debe aplicar la concesionaria son:
(i) que el plan de cuentas regulatorias sea la base regular, uniforme, consistente y objetiva de información sobre la concesionaria;
(ii) que los estudios, planes de mejoras, registros e informes de la concesionaria se elaboren utilizando al plan de cuentas
regulatorias como un instrumento conciliador e integrador; (iii) que el plan de cuentas regulatorias provea información para el
cálculo tarifario, revisión de tarifas, análisis de planes de inversión, revisión metas contractuales y otras decisiones económicas de
regulación; (iv) que el plan de cuentas regulatorias provea información para el cálculo de indicadores de gestión a fin de aplicar
mecanismos de análisis comparativo; y (v) que permita contabilizar de forma desagregada las actividades no reguladas. La
concesionaria debe aplicar el plan de cuentas regulatorias y el manual aprobado por la Autoridad de Aplicación respetando los
siguientes lineamientos: (i) criterios de costeo por actividades (desagregando datos por producción o potabilización de agua,
transporte, distribución, recolección, tratamiento, comercialización, administración y financiación); (ii) identificación y desagregación de
actividades no reguladas; (iii) criterios de imputación de activos y de pasivos; (iv) criterios de amortización de los activos; (v) criterios de
imputación de gastos de mantenimiento de los activos; y (vi)mecanismos para la desagregación de gastos indirectos.
28
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
II. Sustentabilidad financiera y
responsabilidad social de los
servicios de agua potable y
saneamiento en América Latina
Diego Fernández
Aunque en distinto grado, la mayoría de los países de América Latina y el
Caribe han venido realizando cambios significativos en la estructura
institucional y regulatoria del sector de agua potable y saneamiento.
Algunos han logrado avances extraordinarios, otros apenas están iniciando
las reformas, en unos cuantos no se han dado cambios importantes e
incluso algunos han reversado las modificaciones institucionales
realizadas al inicio del período. Los resultados logrados son bastante
disímiles y no parecen tener relación directa con el camino seguido ni el
número de años transcurridos desde que se realizaron las reformas.
La capacidad de cubrir los costos de operación y
mantenimiento, e incluso de inversión de los servicios de agua potable
y saneamiento con cargo a los usuarios, ha mejorado notablemente en
varios países de la región en los últimos 15 años, especialmente en las
empresas que sirven las ciudades o municipios de mayor tamaño. El
incremento de las tarifas aplicadas ha afectado a prácticamente todos
los usuarios, y en mayor medida a las familias de menores ingresos,
por lo que ha sido necesario definir esquemas de subsidios, cruzados o
directos, que permitan a estos grupos cubrir el valor de la factura de
sus consumos básicos. Siguen existiendo, sin embargo, varios países
en la región donde ni aún los prestadores encargados de las grandes
29
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
ciudades logran la sustentabilidad financiera, especialmente por mantener cargos muy por debajo
de los costos reales de la prestación, que benefician no sólo a las familias de bajos ingresos sino a
todos los usuarios residenciales. En este trabajo, la atención se centra en el análisis de la
sustentabilidad financiera y la responsabilidad social alcanzadas en las principales ciudades o
empresas de los países seleccionados de la región (véase el Cuadro 4).
CUADRO 4
EMPRESAS OBJETO DE ANÁLISIS
País
Argentina
Bolivia (Est. Plur. de)
Empresa
Agua y Saneamientos Argentinos (AySA)
Empresa Pública Social del Agua y Saneamiento (EPSAS)
Servicio de Agua Potable y Alcantarillado Cloacal (SAGUAPAC)
Brasil
Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (SABESP)
Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro (CEDAE)
Chile
Aguas Andinas (AGUAS)
Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso (ESVAL)
Colombia
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB)
Empresas Públicas de Medellín (EPM)
Ecuador
Empresa Metropolitana de Alcantarillado y Agua Potable Quito (EMAAP-Q)
México
Sistema de Aguas de la Ciudad de México (SAMC)
Nicaragua
Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios (ENACAL)
Panamá
Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN)
Paraguay
Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay (ESSAP)
Perú
Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL)
Empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Arequipa (SEDAPAR)
Uruguay
Venezuela (Rep. Bol. de)
Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE)
Hidrológica de la Región Capital (HIDROCAPITAL)
Hidrológica del Lago de Maracaibo (HIDROLAGO)
Fuente: Elaboración propia.
A.
Marco institucional y regulación tarifaria
La existencia de un marco institucional y regulatorio claro se considera generalmente un requisito
fundamental para el funcionamiento adecuado de cualquier mercado. En el sector de agua potable y
saneamiento, dada su condición de monopolio natural y la existencia de enormes costos hundidos,
la regulación juega un papel clave para lograr una eficiente participación privada y dar claridad a la
relación entre la dirigencia política, los responsables de los presupuestos públicos y las empresas
estatales prestadoras.
Históricamente, los países latinoamericanos entregaban la responsabilidad de definición de
políticas públicas en el sector de agua potable y saneamiento a los ministerios de salud u obras
públicas; sin embargo, en la década de los años 90 en la mayoría de los casos hubo cambios
institucionales importantes. Fue principalmente la apertura a la participación privada en los
sectores de infraestructura y servicios de utilidad pública, la base sobre la cual se sustentó la
creación de esquemas institucionales de regulación. Así, la venta o la concesión de los servicios
públicos de energía y telecomunicaciones en Argentina, Chile, Bolivia o Perú, para citar algunos
casos, llevó a la creación de los correspondientes entes autónomos de regulación, siguiendo en gran
media el ejemplo de Inglaterra. La existencia de un organismo encargado de la regulación
30
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
económica es la regla general en los doce países analizados en este documento, con las excepciones
del Distrito Federal de México, el Estado de São Paulo en Brasil, Ecuador y Venezuela8.
En este contexto, la regulación es vista como un sistema políticamente neutro, que además de
defender a los usuarios de los posibles excesos de los prestadores monopolistas, evita el
oportunismo estatal que sobre los prestadores permite la existencia de los activos hundidos.
Precisamente con el objetivo de crear organismos políticamente neutros (Argentina, Bolivia,
Colombia, Panamá, Perú, entre otros), en algunos países los directores de los organismos de
regulación no pertenecen a la carrera administrativa, se nombran por períodos fijos, no pueden ser
removidos de su cargo antes de la finalización del período para el cual han sido designados, y
tienen fuentes autónomas de financiamiento.
Sin embargo, aún en ausencia de participación privada, la regulación también puede jugar un
papel importante, especialmente cuando existe fuerte independencia entre las instituciones
encargadas de la financiación de los servicios y aquellas responsables de su prestación, obligando a
éstas a definir tarifas con base en costos económicos y evitando así la “pereza tarifaria” que puede
generar la asistencia financiera externa: “la conveniencia de establecer una nítida división entre las
funciones de formulación de las políticas sectoriales de desarrollo, de regulación y de operación de
los servicios. Esta diferenciación representa un avance institucional importante y, por ello, es
recomendable aun en aquellos casos en que se decida mantener la provisión pública de servicios”
(CEPAL, 2000).
La instancia regulatoria también sirve en estos casos para establecer reglas claras y dar
mayor transparencia al proceso de definición tarifaria, pero el papel del regulador como protector
de los intereses de los usuarios ante posibles abusos de parte de las empresas públicas, no es muy
claro. En efecto, puede parecer tener poco sentido disponer de un ente regulador nacional en un
país donde la prestación está a cargo de un organismo gubernamental (nacional), ya que los
incentivos sociales y políticos de ambas entidades tienden a ser los mismos, diferenciados sólo por
los intereses que pueda tener cada funcionario público encargado de su dirección.
Ciertamente, en los casos donde el prestador es público y del mismo nivel de gobierno que el
ente regulador, las agencias de regulación existen básicamente como una instancia de discusión o
sobre las que recaen públicamente los costos políticos de los incrementos tarifarios, pero cuyo
poder regulatorio real tiende a ser muy limitado (como los casos de Panamá, Paraguay y Uruguay).
Aunque la regulación presupone la existencia de un interés del prestador por obtener un ingreso
mayor al que le garantiza su sustentabilidad financiera y que debe ser controlado, en mercados
dominados por prestadores públicos (como Colombia y Perú), aparece ahora como un instrumento
que obliga (cuando no es controlado políticamente) a buscar esa sustentabilidad.
B.
Sustentabilidad financiera
Brindar el servicio de abastecimiento de agua potable debidamente tratada y por tubería, como lo
necesitan especialmente las poblaciones urbanas (y rurales concentradas), requiere cuantiosas
inversiones iniciales, así como gastos permanentes tanto en la operación, como en el
mantenimiento y reposición de los sistemas de suministro de estos servicios. Puesto que cada vez
que se debe seleccionar un nuevo proyecto de suministro para una localidad, siempre se tiende a
eligir el de menor costo, los nuevos proyectos (para esa misma localidad) suelen ser más costosos
(por unidad suministrada) que todos los previos; es decir, que la inversión en producción de agua
8
En Venezuela, la legislación contempla la existencia de un organismo de regulación económica, pero la misma todavía no ha sido
implementada. En Brasil, el estado de São Paulo está en proceso de creación de un organismo regulador. En Ecuador, sin legislación
alguna que lo obligue, el gobierno municipal de Quito está en proceso de implantación de un organismo regulador de alcance distrital.
31
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
potable tiende a tener costos marginales fuertemente crecientes, lo que fácilmente se entiende por
el hecho de que las nuevas fuentes tienden a localizarse a mayores distancias, en lugares menos
convenientes y estar más comprometidas o más contaminadas.
El suministro de agua potable a los centros poblados lleva aparejado la necesidad de
recolectar y evacuar las aguas residuales que se generan tras su uso, así como el creciente
requerimiento de que esas aguas servidas sean tratadas antes de ser vertidas a los cuerpos
receptores para minimizar su impacto ambiental y permitir el uso de esa fuente para otras
poblaciones y otras actividades económicas, recreativas y ambientales. Los costos de inversión en
los sistemas de recolección y evacuación de aguas residuales (es decir, los alcantarillados) suelen
ser significativos, y en algunas localidades también son importantes los de operación y
mantenimiento. Igualmente, las obras de tratamiento de aguas residuales tienen costos
considerables tanto de inversión como de operación y mantenimiento, los cuales, en muchos casos,
superan los del suministro de agua potable.
1.
El concepto de sustentabilidad
El financiamiento de los crecientes costos de suministro de los servicios de agua potable y
saneamiento a través de cargos tarifarios a los usuarios, cumple al menos tres funciones básicas:
• Quita a los gobiernos la presión sobre los recursos públicos, permitiendo dirigir los
recaudos impositivos a sectores más difíciles de financiar con cargos directos, es decir,
bienes con más características de “públicos” o con mayores externalidades, como justicia,
seguridad, educación o salud.
• Genera incentivos para una mayor eficiencia empresarial (control de ingresos y costos), al
crear una relación directa entre ingresos y servicios prestados (clientes servidos y
volúmenes suministrados, recolectados y tratados).
• Entrega una señal más clara a los usuarios sobre el costo real de los servicios de agua
potable y saneamiento, incentivando su uso más racional.
Los cambios institucionales realizados a lo largo de las últimas dos décadas en la mayoría de
los países latinoamericanos, han estado orientados al mejoramiento de la situación financiera de los
servicios y de las empresas prestadoras. Sin embargo, dado que los logros alcanzados son bastante
disímiles tanto entre países como entre empresas o ciudades de un mismo país, es conveniente
definir los diferentes grados de cobertura de costos para poder clasificar las empresas prestadoras
en términos de su sustentabilidad financiera:
• Cobertura operativa. Los costos de personal e insumos son cubiertos con los ingresos
tarifarios. La utilidad bruta (ingresos operativos menos costos directos de producción y
administración) es igual o mayor que cero.
• Cobertura financiera básica. Los costos operativos y administrativos, incluyendo
depreciación, son cubiertos con ingresos. La utilidad del estado de resultados es baja o
cercana a cero.
• Sustentabilidad financiera. La utilidad presentada en el estado de resultados, esto es,
después de cubrir la depreciación y los intereses del endeudamiento, cubre el costo de
capital propio.
Si bien es cierto que puede haber retrocesos temporales, en general las empresas o ciudades
evolucionan en el tiempo de un grado inferior a uno superior de sustentabilidad financiera, como se
muestra en el Gráfico 5. La sustentabilidad financiera debe ser entendida como la capacidad de la
empresa para cubrir todos los costos en que incurre para la prestación de los servicios, incluyendo
32
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
el costo de capital. Por eso en el gráfico, en lugar de definir niveles de sustentabilidad, se presentan
los avances hacia la sustentabilidad9. Lo anterior implica que una empresa sustentable
financieramente puede presentar déficit (temporal) en su flujo de caja durante algunos períodos de
tiempo; a la vez, que una empresa no sustentable financieramente puede generar superávits
ocasionales en su flujo de caja.
GRÁFICO 5
AVANCES TEMPORALES HACIA LA SUSTENTABILIDAD FINANCIERA
Sustentabilidad
Sustentabilidad
financiera
Cobertura
financiera
Cobertura
operativa
Tiempo
Fuente: Elaboración propia.
No obstante los avances logrados, la combinación de tarifas y transferencias estatales sigue
siendo el esquema de financiamiento utilizado mayoritariamente en la región, en proporciones muy
diferentes no sólo entre los países sino entre las regiones, provincias, estados, municipios y
ciudades de un mismo país. Salvo contadas excepciones, los aportes estatales se orientan cada vez
más a los municipios menores, donde los ingresos tarifarios apenas alcanzan para cubrir los costos
de operación y mantenimiento. Las transferencias se dan en forma de aportes a las empresas para
que realicen inversiones por su propia cuenta, o como inversiones contratadas directamente por las
entidades estatales en la infraestructura requerida por los organismos prestadores.
Si bien en las definiciones de los pasos hacia la sustentabilidad no se hace referencia directa
a la fuente de ingresos en que se basa la empresa para cubrir sus costos, debe entenderse que en
ellas se pone el énfasis en recursos obtenidos directamente de los usuarios, ya que en la medida en
que una empresa dependa de manera significativa de transferencias estatales, su sostenibilidad
financiera está amenazada. Sin embargo, podría argumentarse que para una empresa podría
eventualmente llegar a ser preferible depender de un presupuesto público de un gobierno serio y
fuerte financieramente, que de usuarios pobres y de baja capacidad y voluntad de pago. Sin
embargo, debe reconocerse que, a menos que esté establecido como una obligación legal (y aún en
este caso), los problemas financieros del Estado se traducen en rápidos recortes de los presupuestos
de gastos, que pueden afectar la viabilidad financiera en forma más drástica (y más pronta) que la
caída en la capacidad de pago de la población.
9
Aunque los avances hacia la sustentabilidad pueden ser evaluados tomando como base el estado de resultados o el estado de flujo de
fondos, es preferible hacer referencia al primero, por ser éste de mayor estabilidad y menos propenso a manejos discrecionales de
corto plazo.
33
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
2.
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Análisis general de sustentabilidad
Los avances hacia la sustentabilidad financiera son bastante desiguales no sólo entre países sino
también entre ciudades o empresas de un mismo país. Por lo anterior, para un análisis general a
nivel nacional, se ha considerado conveniente agrupar los países en tres categorías:
• Destacados. Son aquéllos que han avanzado significativamente en la sostenibilidad; es
decir, donde más de dos tercios de su población urbana es servida por empresas (públicas,
privadas o mixtas) financieramente sustentables (principalmente, Chile, Colombia,
Ecuador y Uruguay).
• En avance. Son los que tienen un menor grado de avance en lograr la sostenibilidad de
sus servicios y donde sólo pocas zonas urbanas, que representan entre un tercio y dos
tercios de la población urbana, son servidas por operadores financieramente sustentables
(como Bolivia y Perú).
• Un gran camino por recorrer. En este grupo están aquellos países que presentan avances
muy modestos en términos de autosostenibilidad financiera, o incluso han retrocedido
respecto a progresos anteriores (por ejemplo, Argentina, Panamá, Paraguay y Venezuela).
• Los dos más grandes, con avance mixto. Mención aparte merecen Brasil y México,
tanto por su organización institucional como por su tamaño. En ambos países, numerosas
empresas de gran tamaño han logrado la sostenibilidad financiera, como SABESP en
Brasil y Servicios de Agua y Drenaje de Monterrey en México, con calificación de muy
alta calidad crediticia otorgada por firmas de riesgo especializadas10. Sin embargo,
también abundan grandes prestadores que sólo logran cobertura financiera básica de sus
costos, como por ejemplo, SAMC en México y CEDAE en Brasil.
En el primer grupo, se distingue como líder Chile, que ha logrado la sostenibilidad
financiera en todas sus zonas urbanas desde hace más de una década. En este grupo figura también
Colombia, que inició el proceso de alcanzar la sostenibilidad financiera de sus empresas a
mediados de los años noventa, situación que ha logrado en la gran mayoría de sus grandes ciudades
grandes. Según se estima, alrededor de 180 empresas que sirven aproximadamente el 85% de la
población urbana del país son financieramente sustentables. Sin embargo, aún persisten unas pocas
ciudades intermedias y gran número de pequeñas localidades urbanas que tienen un mínimo avance
en este sentido, puesto que sus tarifas se mantiene muy rezagadas respecto al costo real del servicio.
También se incluye en este grupo a Ecuador, que ha logrado la sostenibilidad financiera en
sus tres principales ciudades (Quito, Guayaquil y Cuenca), especialmente a partir del proceso de
dolarización de su economía. En Uruguay, OSE ha alcanzado la sostenibilidad financiera en todo el
territorio nacional. Sin embargo, el servicio de alcantarillado en Montevideo, operado por la
Dirección de Salud de la Intendencia de Montevideo, apenas ha logrado la cobertura operativa de
sus costos, manteniendo una alta dependencia de aportes públicos.
En el segundo grupo se incluyen Bolivia y Perú. En la primera, las tarifas alcanzadas en las
ciudades de La Paz y El Alto —aún desde antes del inicio de la concesión, ya terminada—, en
10
En julio de 2007, Fitch Ratings ratificó la calificación de de AA-(mex) “Doble A menos, en la escala doméstica” a la calidad
crediticia de SADM (Fitch Ratings, 2007). El significado de la calificación asignada es de “Muy Alta Calidad Crediticia”. La
calificación está fundamentada en las siguientes fortalezas: (i) sobresalientes niveles de eficiencia, cobertura y servicios; (ii) altos
niveles de inversión en infraestructura; (iii) desendeudamiento relativo en los últimos años, así como buenos términos y condiciones
actuales de su deuda; y (iv) buenos sistemas de administración, operación y control, así como calidad en la información financiera y
estadística del organismo. No obstante lo anterior, la calidad crediticia de SADM se ve limitada por los siguientes factores: (i) deterioro
en la tarifa promedio ponderada de agua; (ii) deterioro en el resultado de operación del organismo; (iii) reducción significativa en los
niveles de liquidez de SADM, si bien aún mantiene un nivel superior a lo observado en otras entidades; y (iv) el alto nivel de
endeudamiento, aunque la reciente reestructura de su deuda y los nuevos términos y condiciones de la misma son muy favorables.
34
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Santa Cruz y en menor medida en Cochabamba (ciudades que en conjunto albergan un 70% de la
población urbana del país), permiten cubrir los costos de los servicios y, aún descontando la
depreciación, obtienen utilidad, aunque no es claro que cubran plenamente el costo de capital,
logrando al menos una cobertura financiera básica.
En Perú, se deben destacar los avances hacia la sostenibilidad financiera realizados por
SEDAPAL que abarca a más del 40% de la población urbana del país. Dicha empresa pasó en
menos de una década, de apenas lograr la cobertura operativa a estar muy cerca de alcanzar la
sostenibilidad financiera, y a ser sujeto de crédito tanto de bancos nacionales como de los
multilaterales. Es importante señalar que SEDAPAL es un caso bastante particular en el contexto
peruano, ya que se trata de una empresa gubernamental en la que los alcaldes de los distritos
servidos no tienen participación directa en el proceso de toma de decisiones. En cambio, en el resto
del país las empresas tienen total dependencia de las administraciones municipales, y la mayoría de
ellas han evitado presentar al regulador los planes directores que se utilizan para fijación tarifaria o
no han aplicado los incrementos tarifarios autorizados.
Debe destacarse que en los países de los dos primeros grupos (con excepción de Ecuador),
las tarifas tienen mecanismos de indexación automáticos; es decir, que el sistema regulatorio
permite a los prestadores reajustar las tarifas —sin solicitud o autorización previa— cada vez que
la inflación (o un índice de precios compuesto) alcanza cierto umbral o incremento, normalmente el
3%. La indexación de tarifas representa un mecanismo importante para mantener el valor real de
las tarifas durante los periodos que se extienden entre una revisión tarifaria y otra (intervalo
regulatorio). En Ecuador, no se aplican incrementos automáticos, pero se debe recordar que en este
país las tarifas —como todos los precios de la economía— están denominados en dólares.
En el tercer grupo se encuentran Panamá, Venezuela, Paraguay y Argentina. En Panamá
existe una fuerte oposición política a cualquier modificación tarifaria en los servicios de agua
potable y saneamiento, al punto de que las tarifas se han mantenido sin cambio alguno por lo menos
desde hace dos décadas y, de hecho, algunos cargos se mantienen inalterados desde mucho antes.
Aunque las tarifas están denominadas en Balboas (con tipo de cambio uno a uno con el dólar) y la
inflación del país ha sido históricamente muy baja (incluso por debajo de la de los Estados Unidos),
los costos de los bienes y servicios que debe adquirir el IDAAN se han elevado en forma
importante en ese período, de forma tal que la capacidad financiera de la empresa se reduce
constantemente, al punto que actualmente apenas logra una cobertura operativa de sus costos. Dada
esta situación, las inversiones requeridas en los servicios son realizadas directamente por el gobierno,
por medio de diferentes fondos estatales o tomando a su cargo créditos con la banca multilateral.
En Argentina, durante la vigencia del “Plan de
argentino equivalía a un dólar de los EE.UU.— los
(actualmente, AySA) eran plenamente cubiertos con
negativa de ajustar las tarifas para reflejar el cambio
AySA al borde del colapso financiero.
Convertibilidad” —según el cual un peso
costos en que incurría Aguas Argentinas
los ingresos tarifarios. Sin embargo11, la
en los costos de la prestación, ha llevado
Situación similar enfrenta ESSAP en Paraguay, con la diferencia de que sus tarifas están en
moneda local, de forma tal que el no permitir transmitir los ajustes inflacionarios a las tarifas ha
llevado a la empresa a una difícil e insostenible situación financiera. Como resultado, gran parte de
sus inversiones debe ser financiada por el gobierno con presupuesto público o créditos a cargo de la
11
La terminación del Plan de Convertibilidad a comienzos del 2002 llevó a una fuerte devaluación, pasando el dólar a costar un poco
más de 3 pesos argentinos, con lo cual todos aquellos costos de las empresas atados a monedas extranjeras (servicio de la deuda,
algunos equipos y insumos, etc.) se triplicaron, lo que se vio agravado con la fuerte inflación.
35
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
nación. En contraste, los pequeños operadores privados (“aguateros”)12, que no habían estado
históricamente sometidos a regulación alguna, han ajustado sus tarifas según sus costos, logrando
su sostenibilidad financiera.
En el cuarto grupo, Brasil en su conjunto logra un mejor desempeño financiero de sus
servicios, debido a que una significativa proporción de su población es servida por grandes
empresas estaduales que permiten aprovechar las economías de escala propias del sector. Además,
la mayoría de esas empresas cuentan con juntas directivas en donde se definen sus objetivos
financieros, y algunas de ellas están sometidas a regulación estadual. En el caso de SABESP, la
gobernabilidad asociada a que la empresa cotice en la bolsa ha contribuido a garantizar su
sostenibilidad financiera.
En contraste, en México abundan las empresas de carácter municipal, donde las tarifas son
aprobadas por los concejos o cabildos municipales como parte integral de la aprobación de los
presupuestos públicos, existiendo intereses políticos-electorales que impiden realizar los
incrementos necesarios, situación que en la mayoría de ellas resulta en una sostenibilidad
financiera bastante precaria. Por ejemplo, los servicios de agua y saneamiento en la Ciudad de
México no son financieramente autosustentable, dependiendo tanto para su operación como para
sus inversiones de los ingresos provenientes de fuentes diferentes a los cargos tarifarios.
Se debe reconocer que, hasta cierto punto, las condiciones macroeconómicas de largo plazo
del país (e incluso de cada localidad servida en particular), son determinantes para el logro de la
sustentabilidad financiera de las empresas de agua potable y saneamiento. Sin duda resulta más
viable avanzar hacia la sostenibilidad financiera en un país de altos ingresos y en condiciones de
crecimiento socioeconómico, reducción de pobreza y mejoramiento de salarios reales, que en uno
de menores recursos, en situación de crisis, pobreza en aumento y desempleo generalizado. Pero
igualmente se debe aceptar que, por lo menos en algunos casos, la voluntad política suele tener un
peso mayor que las mencionadas condiciones macroeconómicas.
3.
Análisis comparativo de sustentabilidad13
Es importante tener presente que aunque el análisis de sustentabilidad debe hacer referencia a la
forma de financiamiento de las inversiones y en especial a su dependencia de aportes del sector
público, en el análisis que sigue no se presenta información sobre los niveles de inversión. Ello,
debido a que se trata de una información muy difícil de obtener, tanto por las numerosas
instituciones públicas que suelen concurrir en el sector (ministerios de vivienda, obras públicas,
ambiente, salud, así como gobiernos locales) como por no existir un reporte unificado que permita
realizar una comparación razonable de las cifras entre países.
3.1 Ingresos operativos por metro cúbico de agua facturado
Los ingresos operativos son aquellos que recibe el prestador exclusivamente por concepto de
facturación de los servicios; es decir, no incluyen transferencias de terceros, ventas o enajenaciones
de activos, ingresos financieros o cualquier otra fuente de ingresos diferente a la venta de los
servicios de agua potable y saneamiento. Desafortunadamente, la diferenciación entre ingresos
operativos e ingresos totales no es usada en los registros o reportes contables de todas las empresas
12
13
En Paraguay, la limitada capacidad operacional de las instituciones oficiales ha llevado al surgimiento de pequeños operadores
privados, más conocidos como Aguateros, que en un número superior a los 400 proveen servicios a cerca del 20% de la población
urbana y 16% de la rural del total del país.
Respecto a la razonabilidad de las cifras siempre es conveniente recordar que la conversión de la información monetaria de los
diferentes países a una única moneda (el dólar), aunque necesaria para la comparabilidad, no siempre es justa y, en la medida que el
tipo de cambio no refleje adecuadamente las condiciones medias de largo plazo de un país, puede llevar a distorsiones significativas.
Finalmente, para algunos de los indicadores analizados, no se tiene la información de todas las empresas, fundamentalmente para
aquellas que en sus sistemas de contabilidad o reportes no desagregan los datos de la forma requerida para el análisis.
36
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
de la muestra, existiendo algunas que simplemente reportan sus ingresos totales, sin diferenciar
entre aquellos que provienen de su actividad principal de prestación de los servicios y los que
provienen de otras fuentes.
Circunscribiendo el análisis a aquellas empresas que diferencian en sus registros entre
ingresos operativos y totales, en el Gráfico 6 se presenta la relación entre el total de ingresos
operativos y volumen de agua facturada, la cual representaría el valor medio del metro cúbico de
agua potable en cada empresa. El promedio simple para las once empresas de la muestra es de
aproximadamente 0,81 dólares por metro cúbico.
EAAB presenta el mayor valor medio de agua facturada, cercano a los 1,86 dólares por
metro cúbico. Con un valor un quinto por debajo, se encuentra EMP con ingresos operativos por
metro cúbico de 1,43 dólares. Los valores más bajos son los de AySA, con un ingreso de sólo 0,19
dólares por metro cúbico e HIDROLAGO con 0,30. Es importante señalar que, debido a diferencias
importantes en las condiciones de la prestación (como por ejemplo, niveles de micromedición), no
se trata de indicadores directamente comparables.
GRÁFICO 6
INGRESOS OPERATIVOS POR METRO CÚBICO DE AGUA FACTURADO, CIRCA 2007
(Dólares/metro cúbico)
HIDROLAGO
HIDROCAPITAL
SEDAPAR
IDAAN
EMAAP-Q
EPM
EAAB
AGUAS
ESVAL
CEDAE
AySA
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
1.8
2.0
Fuente: Elaboración propia a partir de los estados financieros de las empresas.
El bajo valor de AySA se explica en gran medida por el efecto que sobre las tarifas cobradas
tuvo la combinación de la “pesificación” (abandono de la paridad uno a uno con el dólar) de la
economía en 2002 con la fuerte inflación que siguió a ese proceso, sin que fuese trasladada, ni
siquiera parcialmente, a las tarifas aplicadas. En el caso de HIDROCAPITAL e HIDROLAGO, se
debe a una decisión política similar, esto es, la negativa de trasladar, durante varios años, los
ajustes generales de precios a las tarifas.
La situación del IDAAN, aunque crítica, podría ser aún peor si no fuese por el hecho de que
en Panamá existe un tipo de cambio de paridad uno a uno con el dólar, y generalmente la inflación
local es menor que la los EE.UU., evitando así parcialmente la pérdida de poder adquisitivo de los
ingresos tarifarios de la empresa. Son destacables los bajos valores que presenta AGUAS, más aún
si se considera que la empresa no recibe ingresos adicionales significativos a los de prestación de
los servicios.
37
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
3.2 Costos operativos por metro cúbico de agua producida
Para lograr la producción de cada metro cúbico de agua potable a entregar al sistema de
distribución, las empresas deben incurrir en los costos de insumos, mano de obra, comercialización
y administración del servicio. Y a éstos es preciso agregar los correspondientes a depreciación o
amortización de toda la infraestructura necesaria para llevar a cabo su función. Relacionando todos
estos costos con el volumen de agua producida (agua entregada al sistema de distribución) se
obtiene el costo operativo por metro cúbico de agua potable.
Como se observa en el Gráfico 7, el promedio simple para las diez empresas de la muestra es
de aproximadamente 0,44 dólares por metro cúbico. Al igual que en el caso de los ingresos
operativos, EEAB tiene el valor más alto con 0,92 dólares por metro cúbico, seguida por EPM con
0,64 y CEDAE con 0,62. AySA e HIDROLAGO reportan el menor costo por metro cúbico de agua
producida, que asciende sólo a 0,13.
GRÁFICO 7
COSTOS OPERATIVOS POR METRO CÚBICO DE AGUA PRODUCIDA, CIRCA 2007
(Dólares/metro cúbico)
HIDROLAGO
HIDROCAPITAL
OSE
SEDAPAR
EPM
EAAB
AGUAS
ESVAL
CEDAE
AySA
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
1.8
2.0
Fuente: Elaboración propia a partir de los estados financieros de las empresas.
3.3 Ingresos operativos vs. costos operativos
En el Gráfico 8, se presenta la relación entre ingresos operativos y gastos operativos. El punto
mínimo de sostenibilidad financiera para cualquier empresa consiste en que sus ingresos operativos
logren cubrir sus costos operativos. Una relación de ingresos operativos a costos operativos menor
que uno, significa que los ingresos por venta de sus servicios no le permiten a la empresa cubrir
totalmente sus costos de operación y que está teniendo que utilizar parte de los recursos de
depreciación (requeridos para la simple reposición del sistema) para atender gastos corrientes en
personal e insumos necesarios para prestar el servicio. Sin embargo, una relación de ingresos
operativos a costos operativos igual o cercana a uno, no indica solvencia financiera, ya que si bien
implica que la empresa no está utilizando las reservas de depreciación para su operación normal, es
posible que las deba usar para pagar los intereses financieros tanto de corto como de largo plazo,
así como otros gastos contingentes (por ejemplo, demandas judiciales) que permanentemente
enfrentan este tipo de empresas.
De acuerdo con la información reportada en el Gráfico 8, con excepción de SEDAPAR,
HIDROLAGO e HIDROCAPITAL, el grupo de empresas bajo análisis tiene un margen operacional
38
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
superior a uno, es decir, que sus ingresos operativos son suficientes para cubrir sus costos
operativos. Se destacan dentro del grupo por su mayor margen, AGUAS, EPM, ESVAL y EAAB.
La relevancia de estas empresas es de gran interés ya que son estos dos países, Chile y Colombia,
los que más han avanzado dentro de la región en formular esquemas claros y transparentes de
definición de costos y tarifas y que, en ambos casos, llevaron a cabo incrementos significativos de
las tarifas aplicadas a sus usuarios. En cambio, los casos de HIDROCAPITAL, HIDROLAGO y
SEDAPAR son especialmente preocupantes, porque no logran cubrir sus costos operativos con los
ingresos facturados.
GRÁFICO 8
RELACIÓN ENTRE INGRESOS Y COSTOS OPERATIVOS, CIRCA 2007
HIDROLAGO
HIDROCAPITAL
SEDAPAR
EPM
EAAB
AGUAS
ESVAL
CEDAE
AySA
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
Fuente: Elaboración propia a partir de los estados financieros de las empresas.
3.4 Ingresos totales vs. costos totales
La relación entre los ingresos totales y los costos totales (es decir, el margen total) muestra la
capacidad de la empresa para cubrir, con la suma de ingresos operativos más otras fuentes de
ingresos de la entidad, tanto los costos operativos como los otros en que incurre para su
funcionamiento. Además de los ingresos operativos, algunas empresas reciben otros importantes
por operaciones financieras (intereses), dividendos (por participación en otras entidades) o
transferencias estatales.
Los costos operativos, por su parte, son todos aquellos en que debe incurrir la empresa para
la prestación de sus servicios, tales como personal, insumos o contratos con terceros, incluyendo
tanto los costos directos de operación, mantenimiento y administración, como la depreciación.
Adicional a los costos operativos, desde el punto de vista del estado de resultados, las empresas de
agua potable y saneamiento incurren en pagos de intereses de los créditos tanto de corto como de
largo plazo y los impuestos.
Debe enfatizarse que no hacen parte de los costos que se registran en el estado de resultados
—base de este análisis— las inversiones ni el pago del principal (capital) del servicio de la deuda.
En ambos casos sólo es posible conocerlo a través del estado de caja o estado de uso de fondos.
Aunque todas las empresas llevan estos estados contables, los que normalmente se publican o dan a
conocer de manera pública son el de resultados y el balance (o estado de activos y pasivos).
En lo que se refiere a la relación entre ingresos totales y costos totales, como se puede
observar en el Gráfico 9, de las 19 empresas analizadas, ocho (42%) (SAMC, ENACAL, ESSAP,
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IDAAN, SEDAPAR, CEDAE, AySA e HIDROLAGO) no logran cubrir con sus ingresos anuales
sus costos totales. Esto significa que deben utilizar parte de sus ingresos, que tendrían que
destinarse al mantenimiento y la renovación de sus activos (representados éstos en su costo de
depreciación y amortización) a gastos corrientes del servicio (personal, insumos, etc.). La empresa
que presenta el mayor margen entre ingresos totales y costos totales es EPM con ingresos totales
superiores en un 39% a sus costos totales. Con un valor similar (37%) se encuentra EMAAP-Q,
seguida de SABESP (34%) y EPSAS (33%).
GRÁFICO 9
RELACIÓN ENTRE INGRESOS TOTALES Y COSTOS TOTALES, CIRCA 2007
HIDROLAGO
HIDROCAPITAL
OSE
SEDAPAL
SEDAPAR
ESSAP
IDAAN
ENACAL
SAMC
EMAAP-Q
EPM
EAAB
AGUAS
ESVAL
SABESP
CEDAE
SAGUAPAC
EPSAS
AySA
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
Fuente: Elaboración propia a partir de los estados financieros de las empresas.
Aunque en general los ingresos totales de las empresas de agua potable y saneamiento son
bastante cercanos a sus ingresos operativos, algunas reciben de manera habitual transferencias de
ingresos de parte de los gobiernos o realizan operaciones financieras con sus excedentes de caja
que les permiten obtener recursos adicionales a los de su operación. El caso más notable dentro
del grupo de empresas analizadas es el de la EMAAP-Q, en la cual un cuarto de sus ingresos
totales —casi todo su margen financiero— proviene de una transferencia del Gobierno Nacional
originada en un impuesto a los servicios de telecomunicaciones en su área de prestación. También
se destaca el caso de EAAB que por operaciones financieras recibe intereses que representan casi
el 10% de sus ingresos totales.
40
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Varias de las empresas de la muestra, aunque no obtienen recursos que puedan registrar en
sus estados financieros, son en la práctica asistidas por los gobiernos (locales o nacionales), al
encargarse ellos de una parte de las inversiones requeridas para la prestación de los servicios.
Varias de las empresas de la muestra son objeto de este tipo de transferencias, excepto AGUAS,
ESVAL, EAAB, EPM, SEDAPAL, SABESP y EMAAP-Q14.
Es especialmente interesante destacar que las empresas de la muestra que no son asistidas
por el Estado para realizar sus inversiones, son precisamente las que mayor viabilidad financiera
presentan, mostrando que posiblemente la ayuda externa genera la llamada “pereza tarifaria”. Es
decir, que las empresas que reciben asistencia pierden el incentivo por lograr que las autoridades
políticas, organismos de regulación o sus propios directorios aprueben incrementos tarifarios,
evitando así enfrentar el costo (político o de prestigio social) que conlleva el aumento de la factura
de los servicios de agua potable y saneamiento.
Una diferenciación importante entre las empresas con menor viabilidad financiera y las de
mayor viabilidad reside en su tipo de administración, ya que estas últimas normalmente se
caracterizan por la existencia de juntas directivas con alguna independencia del poder político, que
tienen bajo su responsabilidad lograr la sostenibilidad de largo plazo de las empresas. Cabe
destacar que la diferenciación no proviene de la calidad pública, privada, cooperativa o mixta de la
empresa, puesto que en el grupo de empresas viables se encuentran igualmente empresas con una
alta participación privada, como AGUAS y ESVAL, y otras sin ninguna participación del sector
privado (EMP, EMAAP-Q y SEDAPAL).
C.
Responsabilidad social
El camino hacia la sustentabilidad financiera de las empresas prestadores, lleva necesariamente a
alzas en las tarifas y, por lo tanto, a incrementos significativos en las facturas que se deben pagar
por los servicios. La forma más común de aplicación de alguna política social en el sector de agua
potable y saneamiento en América Latina, consiste en tener bloques tarifarios crecientes (véase
Recuadro 7) y subsidios cruzados. Este tipo de políticas públicas implica que la tarifa unitaria (por
metro cúbico) se incrementa a medida que se eleva el volumen consumido y que unos grupos o
tipos de usuarios considerados de mayor capacidad económica, tengan tarifas superiores a aquellos
clasificados como más pobres. En varios países también se aplican cargos fijos crecientes con
fuertes diferencias, especialmente entre usuarios residenciales y no residenciales. Bloques tarifarios
crecientes es una práctica utilizada por casi todos los países de la región, en algunos casos como
medida establecida por medio de una legislación específica, mientras que en muchos otros es una
práctica histórica de las empresas prestadoras, sin fundamentos legales ni técnicos.
En la mayoría de las empresas bajo análisis, se manejan de dos a tres categorías residenciales
y hasta tres no residenciales (ADERASA, 2005). Se entiende técnicamente que cada categoría
corresponde a la aplicación de determinadas tarifas y que, por tanto, dos usuarios con igual consumo
tendrán facturas diferentes sólo si están en categorías diferentes. En ese sentido, la diferenciación que
se hace en algunos países entre usuarios comerciales, industriales y estatales no corresponde en
realidad a categorías tarifarias diferentes, porque para todos ellos se aplican las mismas tarifas y, a
igual nivel de consumo, las facturas de los tres grupos de usuarios son también iguales.
Desde la perspectiva de esta definición de categoría, una mayor explicación merece el caso
del Área Metropolitana de Buenos Aires, Argentina, donde muchos usuarios con exactamente el
mismo nivel de consumo, pueden recibir facturas residenciales drásticamente diferentes por efecto
14
EMAAP-Q recibe una importante transferencia gubernamental, pero se encarga de financiar directamente, o mediante créditos por
ella asumidos, las inversiones a su cargo.
41
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
del año de construcción de su vivienda, la zona donde esté localizada o las mejoras constructivas
que le haya aplicado. Al combinar todos estos factores, se encuentra que existen cientos de
categorías, es decir, que cientos de usuarios con exactamente igual consumo, pueden llegar a tener
facturas mensuales diferentes por la combinación de todos los parámetros anotados.
RECUADRO 7
BLOQUES DE CONSUMO
En el documento “Las tarifas de agua potable y alcantarillado en América Latina”, publicado en 2005 por la
Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas (ADERASA), se analizan las
tarifas aplicadas en las 24 principales empresas prestadoras de servicios de agua potable y alcantarillado de 11 países
de la región. De acuerdo con este estudio, casi la mitad de las ciudades analizadas practican tarifas lineales para
usuarios no-residenciales; sin embargo, sólo una minoría utiliza este tipo de tarifas para usuarios residenciales,
equivalentes a un bloque unitario. En las ciudades que practican tarifas en bloques crecientes, el número promedio de
bloques es de 3,6 para usuarios residenciales, aunque el valor tipo es de tres bloques. En el caso de los usuarios noresidenciales, el número promedio es de 2,2 bloques, y el valor tipo es de dos bloques. El tamaño del primer bloque de
consumo toma un valor tipo de 20 metros cúbicos mensuales, aunque varía entre 5 y 30.
Teóricamente, el primer bloque de consumo —dado que ofrece una tarifa reducida— se debería limitar a las
necesidades básicas de subsistencia. Para verificar en qué medida es así, se compara el consumo medio residencial
de cada ciudad con el tamaño del primer bloque. Así, se detecta que en seis empresas el consumo promedio es
inferior al primer bloque, mientras que en otras cuatro no es mucho mayor a éste. En un sólo caso existe un exceso
notable del consumo promedio sobre el primer bloque en la estructura tarifaria. Además, es significativo que muchas
de las ciudades tengan bloques que cubren rangos de consumo muy por encima del consumo promedio residencial de
20 metros cúbicos al mes. En algunos casos, estos bloques se extienden hasta niveles de consumo de más de 80
metros cúbicos mensuales, donde se concentran muy pocos consumidores residenciales.
Fuente: ADERASA (2005).
Tanto la política de bloques crecientes como la de subsidios cruzados, en la mayoría de los
casos requieren ajustes significativos para lograr los objetivos buscados. Es común, por ejemplo, que
la política de subsidios cruzados beneficie a una parte sustantiva de la población (todos los usuarios
residenciales), incluyendo aquellos que no requieren el subsidio, o que el primer bloque de consumo
(objeto de subsidio) incluya un volumen que supera con creces las necesidades básicas familiares.
Puesto que el nivel de pobreza es un concepto asociado al ingreso medio de cada país, el
nivel de subsidio y la proporción de población subsidiada no tienen por qué ser similares entre
países. Por ejemplo, el mayor nivel de ingreso de Chile podría explicar que en este país sólo el 17%
de sus usuarios sean objeto de subsidio mientras que en Colombia ese porcentaje es del 60%. Sin
embargo, nuevamente el componente político puede tener un gran peso. Por ejemplo, se calcula que
en Colombia aproximadamente la mitad de los que reciben subsidios no los necesitan (INECON,
2006). Igualmente, en Panamá se otorgan subsidios cruzados prácticamente a todos los usuarios
residenciales y la empresa no es sustentable financieramente, mientras que en Bolivia (con un
ingreso por habitante de una cuarta parte del Panameño), el nivel de subsidio cruzado (único
existente) es muy limitado, por no existir muchos usuarios que puedan hacer contribuciones y tener
las empresas la responsabilidad de garantizar sus sustentabilidad financiera.
1.
Análisis comparativo de indicadores de accesibilidad
1.1 Ingresos (operativos y no operativos) por cuenta
Aunque la tarifa unitaria (o ingreso medio) por metro cúbico suele ser una medida adecuada para
medir la presión que sobre el presupuesto familiar ejerce el pago de los servicios de agua potable y
saneamiento, la práctica ha mostrado que —a pesar de la baja elasticidad precio que siempre se ha
adjudicado a en estos servicios— ante los incrementos tarifarios, los usuarios pueden y logran
reducir de manera significativa su consumo, neutralizando en gran medida el efecto que sobre sus
presupuestos podrían tener los incrementos tarifarios. Bogotá es un muy buen ejemplo de esta
reacción, pasando de consumos medios por familia de alrededor de 30 metros cúbicos por mes en
42
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
1994-1995, esto es, antes de iniciar los fuertes ajustes tarifarios de los años 1996-2005, a consumos
medios menores a 15 metros cúbicos por mes a partir de 2005. En consecuencia, para medir el
esfuerzo financiero que las familias de cada ciudad o empresa bajo análisis deben realizar para el
pago de los servicios, se analizan los ingresos medios por cuenta y, posteriormente, el peso de esa
cuenta en el ingreso familiar mensual.
En el Gráfico 10 se presentan los ingresos totales anuales divididos por el número de
usuarios (y divididos por 12), lo que representa el ingreso mensual promedio que por cuenta recibe
la empresa. Cuando ésta no recibe ingresos significativos por otros conceptos, este valor refleja la
factura media mensual aplicada a sus usuarios. Como se observa en el gráfico, existen grandes
diferencias entre empresas respecto al ingreso medio por usuario, lo cual se explica tanto por la
diferencia en sus tarifas como por los niveles de consumo medio por usuario.
El valor del ingreso medio por usuario para el conjunto de empresas analizadas es de 21,90
dólares por cuenta por mes, estando en el extremo inferior SEDAPAR y ENACAL, con ingresos
medios por usuario de 5,94 y 6,25, y en el extremo opuesto CEDAE, con ingreso medio de 38,95
dólares por cuenta por mes. El alto valor reportado por HIDROCAPITAL (37,17), se explica por
consumos medios bastante elevados.
Cabe señalar la gran diferencia en factura media entre EAAB y EPM, por un lado, y AGUAS
y ESVAL, por el otro: estas últimas logran una sostenibilidad financiera plena con ingresos medios
(18,44) por usuario mucho menores que las primeras (30,71). EMAAP-Q y OSE, que también
hacen parte del grupo de empresas financieramente sostenibles, presentan ingresos medios
superiores (28,46) a AGUAS y ESVAL, pero por debajo de EAAB y EPM.
Como era de esperar, las empresas con menor viabilidad financiera coinciden plenamente
con las que menos ingresos medios obtienen. Esto significa que, si bien los costos pueden jugar
algún papel en la determinación de la viabilidad financiera de las empresas, el determinante central
de tal viabilidad son los ingresos.
1.2 Ingresos operativos por cuenta
Puesto que algunas empresas reciben ingresos de fuentes externas, diferentes a los cobros por los
servicios prestados, el ingreso mensual promedio por cuenta puede no reflejar toda la carga que
asumen los usuarios por los servicios, lo cual se expresa mucho mejor mediante el indicador de
ingresos operativos por cuenta. En el Gráfico 11, se presentan los ingresos operativos por cuenta
por mes para aquellas empresas para las cuales fue posible obtener la diferenciación entre ingresos
operativos e ingresos totales. Como es de esperar, las empresas con mayor ingreso operativo por
usuario son también las que muestran mayor viabilidad financiera.
La diferencia entre ingresos totales e ingresos operativos por usuario, en el caso de empresas
que no reciben transferencias de terceros o no desarrollan otras actividades, se explica básicamente
por los ingresos (por intereses) que obtienen por sus operaciones financieras. Tal es el caso de
AGUAS, ESVAL, EAAB y EPM. En el caso de EMAAP-Q, la diferencia es mucho mayor, ya que
además de los ingresos propios de la prestación de los servicios, la empresa recibe una importante
transferencia del gobierno (véase la página 40).
Es conveniente anotar que la diferencia en el ingreso por cuenta no necesariamente refleja
las diferencias tarifarias, por el efecto que tienen los diferenciales en niveles de consumo. Así, por
ejemplo, dos empresas con iguales tarifas por el servicio pueden presentar ingresos medios por
usuario sustancialmente diferentes, simplemente por el hecho de que sus consumos medios sean
significativamente distintos. Es precisamente el efecto del menor consumo promedio por usuario lo
que lleva a EAAB, la empresa con mayores tarifas unitarias por metro cúbico, a tener un ingreso
medio por usuario menos destacado.
43
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
GRÁFICO 10
INGRESOS TOTALES POR USUARIO, CIRCA 2007
(Dólares/cuenta/mes)
HIDROLAGO
HIDROCAPITAL
OSE
SEDAPAL
SEDAPAR
ESSAP
IDAAN
ENACAL
SAMC
EMAAP-Q
EPM
EAAB
AGUAS
ESVAL
SABESP
CEDAE
SAGUAPAC
EPSAS
AySA
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Fuente: Elaboración propia a partir de los estados financieros de las empresas.
El valor de facturas medias puede reflejar la capacidad o potencialidad de una empresa para
generar ingresos y, por tanto, para ser financieramente sustentable. En este sentido, la comparación
de la factura media entre empresas de diferentes países puede ser relevante desde el punto de vista
financiero, tanto para inversionistas como para prestamistas. Sin embargo, la diferencia en las
facturas medias entre países no es un reflejo adecuado del esfuerzo diferencial que deben realizar
las familias localizadas en distintas zonas para pagar el consumo de los servicios. Para evaluar este
nivel de esfuerzo, resulta mucho más adecuado utilizar como indicador la relación entre el valor de
la factura y el ingreso familiar (véase la página 15 y el Cuadro 5).
2.
Políticas explícitas de asistencia a los pobres
El bajo ingreso por habitante, unido a la inadecuada distribución del ingreso en muchos países de la
región, conlleva a que una porción importante de la población no cuente con los ingresos
suficientes para acceder a una canasta básica de bienes y servicios que garanticen un nivel mínimo
de bienestar. Por lo anterior, usar la pobreza como un parámetro de análisis y definición de las
políticas gubernamentales es necesario no sólo por el gran número de personas pobres (sin acceso a
44
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
la canasta básica), sino porque la intensidad del problema requiere y justifica plenamente el uso de
todos los instrumentos posibles para enfrentarlo.
GRÁFICO 11
INGRESOS OPERATIVOS POR USUARIO, CIRCA 2007
(Dólares/cuenta/mes)
HIDROLAGO
HIDROCAPITAL
SEDAPAR
IDAAN
EMAAP-Q
EPM
EAAB
AGUAS
ESVAL
CEDAE
AySA
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Fuente: Elaboración propia a partir de los estados financieros de las empresas.
La forma como los gobiernos enfrentan este problema es precisamente por medio de la
política de asistencia o subsidios, que buscan beneficiar a los sectores menos favorecidos de
población. Más que muchos otros bienes y servicios, los de agua potable y saneamiento reúnen
varias características para ser objeto de subsidio.
Si bien en sentido estricto el servicio de agua potable —y en menor medida, el de
alcantarillado— no caen dentro de la categoría de “bienes públicos” por presentar tanto rivalidad
en el consumo como posibilidad de exclusión a costo razonable, sí son bienes que generan enormes
externalidades positivas, por lo que generalmente son tratados, en constituciones y legislaciones
nacionales, como bienes de categoría especial. Las externalidades positivas (y negativas) que
genera el uso (o no uso) de una mínima cantidad de los servicios públicos domiciliarios están
representadas en la reducción (o aumento) de los problemas de salud, tanto por lo que tiene que ver
con la higiene personal, como por la evacuación adecuada de las aguas residuales. Igualmente, se
deben tener en cuenta los costos en términos de tiempo productivo que significa el trasporte de
agua por parte de las personas cuando no existe abastecimiento por tuberías. Sin duda alguna, no es
concebible la vida moderna, con una dignidad mínima aceptable, sin acceso a un nivel de consumo
básico de los servicios de agua potable y saneamiento, lo cual ya ha sido reconocido como un
derecho fundamental en constituciones de varios países15.
Los subsidios se pueden clasificar en diferentes tipos, según el componente del mercado a
que estén inicialmente dirigidos (oferta o demanda), la transparencia en la forma de otorgarlos
(directos o indirectos), se informe (o no) sobre su otorgamiento (implícitos o explícitos), la
definición del grupo objetivo (focalizados o generalizados) y según su forma de financiamiento
15
En Uruguay, el 31 octubre de 2004, se aprobó por referendo la reforma constitucional, vigente desde el 8 de noviembre de 2004,
que, entre otros aspectos, establece que “El acceso al agua potable y el acceso al saneamiento, constituyen derechos humanos
fundamentales … la prestación del servicio de agua potable y saneamiento … deberá hacerse anteponiendo las razones de orden
social a las de orden económico”.
45
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
(presupuestales o cruzados) (véase el Cuadro 6 y el Recuadro 8). Adicionalmente, los subsidios a la
demanda pueden ser al consumo o al ingreso, siendo lo más común los del primer tipo.
CUADRO 5
ACCESIBILIDAD DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y
ALCANTARILLADO, CIRCA 2002-2003
(Porcentaje)
Consumo de 20 m3 como porcentaje de
ingreso de primeros dos quintiles
Tarifa social
Tarifa normal
Bolivia (Est. Plur. de)
-
La Paz
a
5
-
Cochabamba
a
6
-
Santa Cruz
a
5
Brasil
-
Ceará
1
3
-
Espíritu Santo
4
7
-
Pernambuco
4
4
-
Sao Paulo
1
2
Chile
-
Concepción
3
4
-
Santiago
2
4
-
Valparaíso
5
7
Colombia
-
Bogotá
8
14
-
Cali
3
7
-
Medellín
3
8
a
10
5
Costa Rica
Nicaragua
-
Área metropolitana
3
-
Interior
3
7
Panamá
2
2
Paraguay
4
6
Perú
-
Lima
a
4
-
Arequipa
a
2
-
Trujillo
1
3
Fuente: ADERASA (2005).
a
No disponible o no se aplica.
De acuerdo con las estimaciones de Foster y Yepes (2006), si se estableciera una política de
recuperación plena de los costos de los servicios de agua potable y saneamiento, sin medidas
complementarias de asistencia a las familias pobres, un quinto de los hogares de la región tendrían
que pagar más del 5% de sus ingresos por estos servicios. La situación es peor en los países de
menores niveles de ingreso (como Bolivia, Honduras, Nicaragua y Paraguay) donde con las tarifas
de autofinanciamiento, un 50% de la población enfrentaría significativos problemas de accesibilidad.
No obstante, son pocos los países de la región donde las políticas de sustentabilidad
financiera que se han venido desarrollando en las últimas dos décadas, han ido acompañadas de
46
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
políticas públicas explícitas y medidas claras para garantizar el acceso de las familias de menores
ingresos al consumo básico de los servicios de agua potable y saneamiento. En la mayoría de los
casos, lo que se ha hecho es mantener los esquemas poco claros de subsidios cruzados y tarifas de
bloques crecientes.
CUADRO 6
TIPOLOGÍA DE LOS SUBSIDIOS
Categoría
Según a quiénes se dirija
Según la forma de comunicación
Según grupo objetivo
Según grupo de focalización
Según la forma de financiamiento
Alternativas
Subsidios a la oferta
Subsidios a la demanda
(consumo o ingreso)
Subsidios implícitos
Subsidios explícitos
Subsidios focalizados
Subsidios generalizados
Subsidios individuales
Subsidios zonales
Subsidios presupuestarios
Subsidios cruzados
Intra-tarifarios
Extra-tarifarios
Según su relación con la
metodología tarifaria
Fuente: Elaboración propia.
RECUADRO 8
SUBSIDIOS
Dada el impacto social de los servicios de agua potable y saneamiento, estos siguen estando sujetos a diversas
políticas de subsidios destinadas a mejorar su accesibilidad a los hogares de bajos ingresos. Cabe distinguir tres tipos
de subsidios: cruzados, directos y subsidios (implícitos) a la inversión.
Se entiende por subsidios cruzados los que se otorgan cuando la estructura tarifaria discrimina entre distintos
grupos de usuarios de manera que unos pagan tarifas por encima de los costos de servicio, para permitir que otros
cancelen tarifas menores a dicho costo. La práctica de subsidios cruzados sigue siendo casi universal en la región. Sin
embargo, se destaca el caso de Chile, por ser el único país que se ha propuesto eliminar este tipo de subsidios,
desarrollando tarifas que reflejan estrechamente la estructura de costos económicos de brindar el servicio.
Se entiende por subsidios directos los que se asignan cuando el Estado cubre directamente una parte de la factura
de los hogares pobres, mediante recursos presupuestarios dirigidos directamente a estas familias. Nuevamente, se
destaca Chile por haber desarrollado el primer esquema de subsidios directos en la región, a través del cual el
gobierno cubre hasta el 85% del valor de la factura del consumo básico de las familias de menores ingresos que
cumplen con una serie de criterios objetivos de pobreza. Algunas provincias argentinas también han desarrollado
esquemas de este tipo.
Se entiende por subsidios a la inversión, los que se entregan cuando la empresa prestadora no cubre el 100% de
los costos de su capital, ya sea porque recibe transferencias estatales para financiar proyectos de inversión, accede a
créditos concesionales, o sencillamente no está obligada a generar una tasa de retorno consistente con el costo de
financiar sus inversiones. Los subsidios a la inversión son muy generalizados en la región.
Finalmente, a diferencia de los subsidios a la inversión que benefician a todos los usuarios, los subsidios cruzados
y directos generalmente están focalizados en grupos determinados. En algunos de los países de la región, se aplica la
focalización en base a zonas geográficas. Destaca en particular el caso colombiano, donde todos los barrios del país
han sido clasificados en seis estratos según sus características físicas, y donde se establecen porcentajes explícitos
de subsidio y sobrecargo para cada estrato con relación al costo real del servicio.
También existe focalización en base a las características socioeconómicas de los hogares. Por ejemplo, en algunos
estados de Brasil, para tener derecho a la tarifa social, la familia debe pertenecer a alguno de los programas sociales del
Gobierno Federal, o inscribirse y cumplir condiciones mínimas exigidas por el estado y verificables por la empresa.
Fuente: ADERASA (2005).
Chile es el país con mayores avances a este respecto, definiendo una política clara de
asistencia en el pago de la factura de los servicios de agua potable y saneamiento (en la parte
correspondiente al consumo básico), que opera totalmente independiente del sistema tarifario, a
favor de las familias de bajos ingresos (Valenzuela y Jouravlev, 2007). Colombia, por su parte,
tiene establecido un sistema transparente de subsidios cruzados, que favorece (con diferentes
47
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
porcentajes) a los tres primeros estratos. En la práctica, el sistema requiere contribuciones
presupuestales, aún en las ciudades más grandes.
En Quito, Ecuador, también existe un sistema de descuentos en las tarifas de las familias
localizadas en ciertas zonas geográficas. Aunque no se ha definido una fuente explícita ni reglada
de financiamiento de los subsidios, la empresa tiene tarifas crecientes por categorías de usuarios y
bloques de consumo y, además, recibe significativas transferencias estatales.
En el área metropolitana de Buenos Aires, Argentina, además del complejo sistema tarifario
que lleva implícito significativos subsidios cruzados, desde 2001 se ha implementado un sistema de
tarifa social que otorga descuentos adicionales en las facturas de las familias en situación de
vulnerabilidad social (véase el Recuadro 9). En Brasil, algunos estados (como por ejemplo,
Pernambuco) han acompañado el proceso de reajustes tarifarios hacia la sustentabilidad financiera,
con políticas de subsidios a los más pobres.
En Panamá, además de las tarifas diferenciadas, existe una contribución del gobierno
equivalente aproximadamente al 4% del presupuesto de la empresa, para otorgar un descuento
hasta del 80% a las familias más pobres identificadas directamente por IDAAN.
D.
Conclusiones
En América Latina y el Caribe, la experiencia de ya casi dos décadas en la aplicación de diferentes
estrategias para logar la sustentabilidad financiera y mantener la responsabilidad social en los
servicios de agua potable y saneamiento, permite identificar un conjunto de condiciones y
prerrequisitos a ser considerados por aquellos países que están iniciando ese camino.
1.
Condiciones y prerrequisitos para la
sustentabilidad financiera
• Voluntad política. Donde los cambios (institucionales y regulatorios) han sido más
profundos y completos (Chile y Colombia), los avances en sustentabilidad financiera,
inversiones y cobertura, han sido significativos. Sin embargo, con un marco legal y
regulatorio similar, Perú todavía no ha logrado los mismos resultados. En otros países, sin
esos cambios, algunas administraciones locales han logrado progresos notables en
sustentabilidad financiera (Ecuador). La desigualdad de los resultados alcanzados muestra
claramente que los cambios institucionales y regulatorios, aunque pueden ser de gran
ayuda, no son una condición necesaria ni suficiente para lograr un mejor desempeño del
sector. En contraste, el compromiso y la responsabilidad política —que no dependen de
los cambios institucionales y regulatorios— parecen ser más determinantes en los logros.
• La independencia entre el manejo financiero de las empresas y las finanzas públicas
parece ser la clave para lograr la sostenibilidad financiera de los prestadores. Esto, que en
principio parece contradictorio, es el efecto directo de la teoría de los incentivos: un
administrador que depende y hace parte integral de un grupo político, tiene muy pocos
incentivos para realizar incrementos tarifarios o hacer recortes significativos a sus gastos,
cuando sabe que finalmente el Estado debe salir a su rescate.
• Introducir mecanismos de indexación, esto es, ajuste automático de las tarifas ante
incrementos en la inflación (ya sea medido por el índice de precios al consumidor o un
indicador de costos específico desarrollado para el sector) resulta un paso fundamental
para permitir la viabilidad financiera de los servicios de agua potable y saneamiento.
48
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
• Eliminar el consumo mínimo. En algunos casos, el establecimiento de un consumo
mínimo es visto como una política social. Sin embargo, tal medida lleva a muchas
familias a pagar por un volumen de agua que realmente no están consumiendo, e
implícitamente lleva el incentivo de utilizar el agua como un bien libre hasta el volumen
determinado como mínimo.
• Ajustar el bloque de consumo subsidiable. Es necesario reducir el bloque objeto de
subsidio al volumen que efectivamente se considere como básico, es decir, aquel
requerido por una familia pobre de tamaño medio para cubrir sus necesidades de aseo
personal (ducha, cepillado de dientes, lavado de manos, etc.), descarga sanitaria,
preparación de alimentos y consumo directo, lavado de ropa y limpieza de la casa (pisos,
ventanas, etc.).
RECUADRO 9
PROGRAMA DE TARIFA SOCIAL EN EL ÁREA METROPOLITANA DE BUENOS AIRES, ARGENTINA
El marco regulatorio inicial de la concesión de los servicios de agua potable y saneamiento en el Área
Metropolitana de Buenos Aires, Argentina, preveía que el financiamiento de largo plazo de la prestación, incluidas las
inversiones, provendría exclusivamente de los ingresos resultantes de los cargos cobrados a los usuarios, sin
considerar subsidios directos para la población de bajos ingresos.
El Programa de Tarifa Social fue puesto en marcha en 2002, a partir de un acuerdo multisectorial en el cual
participaron diversos actores institucionales y sociales: el ex ente regulador (Ente Tripartito de Obras y Servicios
Sanitarios (ETOSS)), los gobiernos del Área Metropolitana de Buenos Aires, la empresa concesionaria, asociaciones
de usuarios y consumidores, asociaciones barriales, etc. La crisis social y económica de entonces hacía necesario
contar con un instrumento de política social que diera respuesta a las necesidades de las familias en situación de
vulnerabilidad social (desempleo, empleo precario, pobreza, etc.) con dificultades para afrontar los costos del servicio
de agua potable y alcantarillado. Dichos sectores sociales fueron definidos como población meta del programa, que se
encuentra enmarcado en una estrategia dirigida a que la incidencia de la tarifa en los ingresos del usuario (familias) no
debe superar el 4% del mismo en los casos de contar con los servicios de agua potable y alcantarillado, el 3% si está
conectado sólo al servicio de agua potable, y el 1% si tiene sólo el servicio de alcantarillado.
Con su puesta en marcha, comenzó a aplicarse un subsidio variable en las facturas de acuerdo a las necesidades
y características de los hogares, asignándose en cada caso uno o más módulos de descuento equivalentes a 5 pesos
argentinos. Teniendo en cuenta la heterogeneidad de situaciones particulares y familiares relevadas, se procedió a
reglamentar el denominado “caso social”, incorporando con descuentos superiores al promedio a aquellas personas en
situación de vulnerabilidad social y agravantes tales como presencia de menores o adultos mayores a cargo,
discapacidad, enfermedades crónicas, etc., aún con facturas bajo la categoría “no residencial”.
En términos operativos, la ejecución del programa de tarifa social se efectiviza a través de los municipios, quienes
identifican a la población meta dentro de su geografía, relevando la información mediante una encuesta social y
asignando los módulos de descuento correspondientes. Paralelamente, las asociaciones de usuarios y otras
organizaciones no gubernamentales, identifican y proponen posibles beneficiarios al Ente Regulador de Agua y
Saneamiento (ERAS), quien realiza la asignación de módulos de descuento previa evaluación de cada caso. Mediante
estos mecanismos de inclusión, el programa cuenta en la actualidad con un total de 110 mil beneficiarios.
Más adelante y visto el positivo desarrollo del programa para usuarios residenciales y casos sociales, se
implementó una nueva modalidad de asistencia, esta vez destinada a instituciones sin fines de lucro. En este caso,
clubes, sociedades de fomento, comedores comunitarios, asociaciones civiles con fines sociales, entre otras, que
brindan servicios a la comunidad en materia cultural, deportiva, artística o sanitaria, y presentan dificultades en el pago
del servicio de agua potable y alcantarillado debido a sus bajos ingresos, pueden obtener un descuento de hasta el
50% en sus facturas.
Fuente: Ordoqui (2007) y ERAS (2008).
2.
Condiciones y prerrequisitos para la responsabilidad social
• Mejorar focalización. Es necesario concentrar los subsidios exclusivamente en las
familias que los necesitan, estableciendo esquemas precisos de identificación de la
población que será objeto del subsidio. Sin duda, los esquemas directos como el
implementado en Chile, son mucho más eficaces en este sentido. El sistema de
identificación de las familias objeto de subsidio utilizado en Quito, Ecuador, que
establece que son beneficiarios del subsidio todas aquellas viviendas que se localizan en
49
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
una zona de determinadas características, es de mucho menor costo, pero puede llevar a
otorgar el subsidio a numerosas familias que no lo necesitan. En Colombia, el sistema
combina las características o condiciones de la zona en donde se encuentra la vivienda
con las condiciones externas de cada vivienda, lo cual ciertamente aumenta el costo del
sistema de identificación, pero reduce en parte los problemas de inclusión de población
no pobre como beneficiaria del subsidio. Aunque un sistema como el chileno es, sin duda
alguna, más costoso de implementar y mantener cuando se compara a nivel sectorial con
en colombiano, lo cierto es que en muchos países de la región en los últimos diez años se
han implementado numerosos programas sociales que requieren y utilizan una identificación
precisa de los beneficiarios. Estos sistemas de identificación se podrían ampliar, con costos
relativamente menores, para su uso en el sector de agua potable y saneamiento.
• Dar transparencia al esquema de subsidios. Un camino expedito para lograr el respaldo
social a la eliminación de subidos (innecesarios) a familias no pobres, es hacer explícito
en la factura del servicio el costo y los subsidios otorgados. En esta situación, adoptar
posterior y rápidamente una estrategia de desmonte de subsidios no sólo será más fácil
sino que logrará mayor aceptación social.
• La participación privada no es un medio para conseguir recursos financieros de
largo plazo. Existen sólo dos fuentes posibles para cubrir el costo de los servicios de
agua potable y saneamiento: cargos a los usuarios o transferencias estatales. La
participación privada o los créditos no son más que formas transitorias de financiamiento,
que finalmente deberán ser pagadas, al igual que los otros costos del servicio, con los
mencionados cargos a los usuarios o las transferencias estatales.
50
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
III. EPSA Manchaco: gestión
empresarial, responsabilidad
social y sostenibilidad en
proyectos de
saneamiento básico
Angel Yurquina
Pese al esfuerzo de sucesivos gobiernos de Bolivia y el decidido apoyo de
organismos internacionales, el país sigue presentando una baja cobertura
en acceso y prestación de servicios básicos, en comparación con otros
países de América Latina y el Caribe (véase el Gráfico 12). Esta situación,
sumada a la deficiente calidad de los servicios existentes, afecta
seriamente la salud y la calidad de vida de la población, y contribuye al
creciente deterioro del medio ambiente, con mayor incidencia en las
ciudades medianas y pequeñas del ámbito rural.
La realidad de las empresas que brindan servicios de
saneamiento básico, generalmente a cargo de gobiernos municipales,
cooperativas o empresas mixtas en algunos casos, presenta rasgos
comunes de escaso desarrollo institucional y empresarial, baja
capacidad de gestión, mala calidad en los servicios, tarifas deficitarias
y reducida capacidad de inversión o acceso a créditos concesionales.
Entre las principales características de los operadores de servicios
básicos en Bolivia figuran las siguientes: insuficiente cobertura, bajo
nivel de capacidad de gestión y administración empresarial,
deficiencias técnicas, dependencia política o de intereses de grupos
51
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
GRÁFICO 12
INDICADOR COMPUESTO DE COBERTURA DE LOS SERVICIOS
a
DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO, 2004
(Porcentaje)
Uruguay
Chile
Costa Rica
Saint Kitts y Nevis
Colombia
Granada
Barbados
Guatemala
Santa Lucía
México
Ecuador
Antigua y Barbuda
República Dominicana
Cuba
Argentina
Dominica
Jamaica
Trinidad y Tabago
Panamá
Honduras
Brasil
Venezuela (Rep. Bol. de)
Bahamas
Suriname
Perú
Guyana
Paraguay
El Salvador
Belice
Bolivia (Est. Plur. de)
Nicaragua
Haití
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de OMS/UNICEF (2008).
a
Un índice de 100% representa una situación en la cual toda la población tiene acceso a los servicios de
agua potable y saneamiento. En el caso de las áreas urbanas, se considera toda la población con
conexiones domiciliarias y la mitad de aquellos quienes reciben los servicios por otros medios (fácil
acceso a una fuente pública de agua potable y sistemas de saneamiento “in situ”).
52
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
sectarios y locales, tarifas insuficientes para cubrir los costos y asegurar la sostenibilidad,
reducidos niveles de cobranza y morosidad creciente, escasa capacitación y especialización de
recursos humanos, difícil acceso a las fuentes de financiamiento tanto comerciales como
concesionales, baja aplicación de leyes y normativa sectorial, sistemas obsoletos y contaminación
creciente del medio ambiente.
A.
Conformación de prestadoras mancomunitarias
La Ley de Participación Popular (No 1551, del 20 de abril de 1993) y la Estrategia Boliviana de
Reducción de la Pobreza, constituyen el marco general para iniciar procesos de constitución de
empresas prestadoras de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario “mancomunadas”, que
faciliten el desarrollo local en poblaciones intermedias y pequeñas con especial énfasis en el área
rural, considerando iniciativas y apoyo tanto de instituciones públicas como privadas, así como el
respaldo de la cooperación internacional. Es en este contexto que se logra conformar la
Mancomunidad del Chaco Boliviano, considerando a ciudades intermedias y pequeñas de los
Departamentos de Chuquisaca (Monteagudo-Candua, Villa Vaca Guzmán o Muyupampa), Santa
Cruz (Lagunillas, Camiri, Boyuibe) y Tarija (Villa Montes), estableciendo una empresa prestadora
de servicios de agua potable y alcantarillado, Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario (EPSA) Manchaco, Sociedad Anónima Mixta (S.A.M.), bajo un concepto
“integral” de apoyo, buscando el desarrollo y fortalecimiento empresarial.
La constitución de la mancomunidad se da como respuesta a un instrumento de integración
regional, orientado a la creación de una sola entidad prestadora de los servicios EPSA Manchaco
S.A.M., conformada por cada uno de los prestadores de servicios locales de agua potable y
alcantarillado sanitario, ubicados en las respectivas ciudades involucradas, logrando mayor
capacidad de gestión y economías de escala en su administración. Se aprovecha la representación
regional de la mancomunidad y se logra una mayor fortaleza corporativa de la EPSA única,
garantizando la continuidad y sostenibilidad de los servicios de saneamiento básico, así como la
preservación del medio ambiente.
Este esfuerzo mancomunitario es apoyado por la Sociedad Alemana para la Cooperación
Técnica (GTZ), que entre sus temáticas de cooperación en Bolivia, prioriza el saneamiento básico
focalizado en regiones consideradas de extrema pobreza, como el Norte de Potosí y la región del
Chaco Boliviano, que involucra a zonas deprimidas de los departamentos de Santa Cruz,
Chuquisaca y Tarija. La cooperación busca incrementar la cobertura regional de las inversiones y
lograr mayor impacto social. En este ámbito, la mancomunidad de servicios básicos del Chaco
Boliviano ha logrado consolidar recursos en el orden de 16,8 millones de Euros, donación por parte
del Gobierno de Alemania para la ejecución de obras priorizadas y urgidas en cada localidad. Estos
recursos permitirán mejorar las condiciones de salud y la calidad de vida de todos los pobladores
de las seis localidades involucradas y el cuidado y preservación del medio ambiente.
B.
Base legal de la creación de EPSA Manchaco S.A.M.
La normativa que sustenta la regulación de las actividades de las empresas de agua potable y
alcantarillado sanitario del sector de saneamiento básico en Bolivia, está constituido básicamente
por las siguientes leyes:
• Ley del Medio Ambiente (No 1.333), del 27 de abril de 1992.
• Ley del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) (No 1.600), del 28 de octubre de 1994.
53
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
• Ley de Aguas, del 28 de noviembre de 1906.
• Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (No 2.066), del 11 de abril de 2000.
• Código de Comercio (Decreto Ley No 14.379).
• Decreto Supremo No 26.587, del 12 de abril de 2002, “Establecer el marco en el cual se
desenvolverán las Entidades Prestadoras de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado
Sanitario que se conformen como Sociedades Anónimas Mixtas en el territorio nacional”.
En este marco, el 19 de julio de 2002 se constituye la sociedad anónima mixta, empresa
prestadora de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, EPSA Manchaco S.A.M.,
respaldada por el Decreto Supremo No 26.587. La sociedad se establece por acuerdo y voluntad de
los entonces operadores de servicios de saneamiento básico de las seis localidades participantes,
compuesta por la Cooperativa de Servicios COOPAGAL Ltda. de Camiri, las Cooperativas
COSERMO Ltda. y CANDUA Ltda. de Monteagudo, la Cooperativa 17 de Abril de Boyuibe, la
Cooperativa LAGUNILLAS Ltda. de Lagunillas, la Cooperativa MUYUPAMPA Ltda. de
Muyupampa, y la Empresa Municipal de Agua Potable SAPAL de Villa Montes.
A la fecha, la EPSA Manchaco S.A.M. cuenta con el acta de constitución, personería jurídica
y los respectivos registros ante el Servicio Nacional de Registro de Comercio (SENAREC), registro
de sociedades, registro empresarial, Número de Identificación Tributaria (NIT), expedido por la
Dirección General de Impuestos Internos, registro de la Fundación para el Desarrollo Empresarial
(FUNDEMPRESA), padrón de funcionamiento emitido por el Gobierno Municipal, y otros
requisitos del ámbito empresarial y sectorial como el contrato de concesión con la
Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB).
C. Antecedentes de su creación y modelo de gestión
Las negociaciones intergubernamentales entre Bolivia y Alemania, celebradas en julio de 1999,
permitieron definir la creación del programa “Mejoramiento de los Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario para Ciudades Medianas y Pequeñas a través de Mancomunidades”, cuya
promoción quedó bajo la responsabilidad del Viceministerio de Servicios Básicos del Ministerio de
Medio Ambiente y Agua (MMAyA). Basados en este criterio mancomunitario16, se fue gestando el
proyecto de la EPSA única y, después de un largo proceso de promoción, difusión y explicación en
los diferentes niveles de la población de los fundamentos conceptuales y ventajas de este nuevo
modelo de gestión, se constituye la EPSA Manchaco S.A.M., con la participación de las
localidades de los tres departamentos que conforman el Chaco Boliviano.
La estructuración orgánica del modelo de gestión fue concebida en base a un operador con
mayor experiencia técnica y organizativa, que debía permitir a su vez consolidar una
administración general determinando funciones “especializadas” y de aplicación de tecnología del
sector (análisis de calidad del agua, banco de medidores, capacidades gerenciales, de planificación,
finanzas, contabilidad, gestión técnica en operación y mantenimiento de sistemas, coordinación,
etc.), y desconcentrar funciones básicas de producción de agua potable, distribución y mantenimiento
de los sistemas (redes), funciones “operativas” que tradicionalmente se venían ejecutando.
16
Se considera que la gestión mancomunada en los servicios de saneamiento básico ofrece las siguientes ventajas: (i) ahorro de costos
a través de aprovechamiento de economías de escala y de alcance; (ii) consolidación y fortalecimiento empresarial (institucional y
técnico); (iii) mejor acceso a financiamiento y mejores condiciones en los aportes de inversión; (iv) mejoramiento del recurso
humano (formación y capacitación); (v) mayor capacidad de negociación y de representatividad; y (vi) mejor incorporación al
sistema de regulación y control sectorial (Bejarano y Quitón, 2007). Para iniciar la prestación mancomunada, se parte de la premisa
de que en la prestación de los servicios participan instancias gubernamentales, técnicas y sociales, quienes al entrar en consenso
sobre objetivos de mejor gestión, posibilitan la sostenibilidad de la misma.
54
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Esta definición aseguraba el aprovechamiento eficiente de las economías de escala y la
graduación de la toma de decisiones y capacidades, acorde a la disponibilidad y capacidad de los
recursos humanos de cada localidad. También permitirá brindar asistencia técnica, capacitación y
cooperación, cumpliendo con los principios básicos que sustentan el proyecto de integración, que
son: solidaridad, cooperación, equidad, reciprocidad y construcción de una empresa única, sólida y
sostenible, que efectivamente aporte a la búsqueda de mejores condiciones para la salud de la
población y el cuidado y conservación del medio ambiente, brindando servicios de saneamiento
básico de mayor calidad.
La EPSA Manchaco S.A.M. está constituida por tres socios accionistas, que representan
diferentes intereses con relación al saneamiento básico:
• Los gobiernos municipales, que participan con el 20% de aporte de la contraparte
nacional y representan intereses públicos.
• Los ex operadores de servicios, que participan con el 20% de aporte del valor de su
patrimonio y representan intereses técnico-económicos privados.
• La población de la mancomunidad, que participa con el 60% y representa el interés
social; el aporte de la población es la donación del Gobierno de Alemania.
Cada componente tiene su representación en la sociedad, a través de la junta de accionistas y
la conformación del directorio. Esta participación es mancomunada, solidaria, equitativa y
recíproca entre los participantes.
La cooperación del Gobierno de Alemania, orientada a la población de las seis localidades
participantes, ha sido efectivizada con el inicio de obras de infraestructura de saneamiento básico
(como redes de agua potable, alcantarillado, instalación de micro medidores en todas las
conexiones y construcción de plantas de tratamiento de aguas servidas), de acuerdo a necesidades
locales y diseños técnicos de factibilidad que fueron concluidos en la gestión de 2004 y licitados,
contratados e iniciados en 2005. Algunas obras, como plantas de tratamiento de agua potable en
Villamontes, redes y aducciones, redes de colectores en todas las localidades, ya se encuentran en
funcionamiento, y el resto está en proceso de recepción provisional para su puesta en marcha. De
este modo, se consolida a plenitud un modelo de gestión trascendental e innovativo, que tras ser
concebido en 1999, consolidado jurídicamente el 2002, y haber atravesado toda una etapa de
experiencias y ajustes en su proceso de conformación legal e institucional, hoy es una realidad para
la región del Chaco Boliviano.
1.
Marco estratégico
La misión de la EPSA Manchaco S.A.M. consiste en mejorar la calidad de vida en el Chaco
Boliviano, a través de la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario con
calidad, cantidad, equidad, oportunidad, continuidad y excelencia en la gestión técnico administrativa
y financiera. Su visión es ser la entidad modelo de gestión técnico-administrativa y financiera para la
prestación de los servicios en ciudades pequeñas y medianas del área de su jurisdicción.
Las actividades de la EPSA Manchaco S.A.M. se orientan hacia el objetivo de mejorar la
calidad de vida de la población mediante la prestación de servicios de saneamiento básico de
calidad, cantidad, con equidad e igual de oportunidades, preservando la biodiversidad y el medio
ambiente. Este objetivo general se expresa en dos objetivos específicos:
• Consolidar una EPSA mancomunitaria social al amparo de la Ley No 3602, “Entidades
Mancomunitarias Sociales de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario”, del
12 de enero de 2007, que brinde servicios sostenibles y eficientes de agua potable y
55
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
alcantarillado sanitario, con calidad, continuidad y amplia cobertura, cumpliendo las
normativas del sector.
• Fortalecer y afianzar la sostenibilidad técnica financiera y el modelo mancomunado
integrado, y poner en funcionamiento los sistemas de agua potable y alcantarillado
sanitario, en las fechas comprometidas.
2.
Estructura superior
La EPSA Manchaco S.A.M. se debe a la población, desde donde emerge su razón de ser y
estructura de mando. Los tres actores que integran la entidad prestadora —población, gobierno
municipal y ex operadoras de los servicios— designan o eligen a sus representantes, quienes
concurren a la junta de accionistas que se constituye en el nivel máximo de deliberación y decisión
de la empresa. El directorio (presidente, vicepresidente, secretario de actas y cuatro vocales),
conformado por decisión de la junta, es el nivel máximo de dirección y tiene bajo su mando al nivel
ejecutivo y operativo de la empresa, además de la auditoria interna, cuyo titular también es
designado por la junta.
3.
El modelo de gestión integral
El esquema de gestión integral muestra la forma en que se da respuesta a las preguntas básicas de
toda gestión institucional:
• ¿Para qué se logran los resultados? Se logran para prestar servicios. Esta pregunta hace
alusión a la misión de la EPSA en el marco institucional y estratégico vigente. Su respuesta
debe relacionarse con el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Sectorial de Saneamiento
Básico. De ambos lineamientos se concibe o estructura el Plan Estratégico de Desarrollo de
los Servicios (PEDS) con un horizonte multianual que debe ser, a su vez, referencia de las
planificaciones operativas de cada gestión. Los objetivos estratégicos deben orientar la
planificación operativa y, si los contextos cambian, requieren también ajustarse en su
proyección estratégica. El método que se utiliza es el cuadro de mando integral.
• ¿Qué resultados se alcanzarán? Esta interrogante tiene relación con la planificación
operativa que se formula mediante el método de planificación por procesos de impacto
(MPPI) y la teoría de restricciones (ToC)17.
• ¿Cómo? Esta pregunta expresa la manera en que se lograrán los resultados (procesos de
impacto y los rutinarios de funcionamiento).
• ¿Quién? Esta interrogante define a los responsables dentro de la estructura organizacional
que comparten tareas y actividades, bajo la coordinación, seguimiento y evaluación de la
coordinación operativa y planificación (COP), instancia donde convergen todos los
responsables de sistemas, departamentos funcionales y áreas de trabajo, para mejorar los
resultados y la responsabilidad en la empresa.
• ¿Con qué? Esta pregunta responde a los recursos necesarios o al presupuesto, el mismo
que se debería formular después de que se han concertado los objetivos estratégicos, los
objetivos de gestión, los procesos de impacto y los procesos rutinarios.
Los esfuerzos para el rediseño de la estructura (véase el Gráfico 13), más que apostar al
cambio de las formas organizacionales, se han centrado en buscar cómo facilitar y potenciar la
17
MPPI, desarrollado por el Programa de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario en Pequeñas y Medianas Ciudades (PROAPAC) de
la GTZ en Bolivia, como respuesta a la preocupación de que la planificación sea un instrumento efectivo en el logro de cambios
positivos en una institución y su entorno (Bejarano y Böcker, 2005).
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
interacción interna y las relaciones con actores sociales e institucionales del entorno de la EPSA.
Por este motivo, se debe tener presente que paralelamente a la implantación del nuevo marco
institucional, normativo y operativo, es preciso trabajar en las nuevas formas de relacionamiento
interno y con el entorno. Por tanto, esforzarse no sólo por generar nuevos documentos, sino
también nuevos comportamientos.
GRÁFICO 13
EPSA MANCHACO S.A.M.: ESTRUCTURA ORGÁNICA OPERATIVA
Junta de Accionistas
Síndicos
Directorio
Gerencia General
Subgerencia
Técnica
EPSA Sistema
Camiri
EPSA Sistema
Villa Montes
Subgerencia
Administrativa
EPSA Sistema
Villa Vaca
Guzmán
EPSA Sistema
Monteagudo
EPSA Sistema
Lagunillas
EPSA Sistema
Boyuibe
Fuente: Elaboración propia.
Los siguientes principios constituyen la base para la formulación de la estructura
organizacional de la empresa:
• Solidaridad: la estructura organizacional debe permitir una gestión integrada y con
amplia visión de cooperación.
• Equidad: la estructura debe fomentar el apoyo de los sistemas con mayores posibilidades
a aquellos de menores recursos.
• Integridad: la estructura debe permitir una gestión transparente, responsable y que rinda
cuentas de sus resultados a la población.
• Sostenibilidad de los servicios: la estructura debe asegurar una gestión eficiente
internamente y relevante con el entorno.
• Concertación: la estructura debe facilitar la participación efectiva de la población y las
entidades que la integran.
La planificación de las actividades operativas generales se realiza con los jefes de sistemas,
tomando en cuenta la estructura operativa, junta de accionistas, directorio, gerencia general y áreas
operativas, e identificando las principales actividades por orden de prioridades. La planificación
operativa de cada sistema se realiza a ese nivel, considerando las actividades rutinarias para la
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario: continuidad, calidad y
cantidad del vital elemento.
La planificación por procesos de impacto es una metodología que ha adoptado la institución,
como un instrumento de planificación sencilla, comprensible, objetiva, creativa, real, en cuya
matriz se refleja en forma clara la situación de entrada, los procesos necesarios para lograr los
objetivos de gestión, la situación de salida, los indicadores, responsables y especialmente se
nombran e identifican los líderes del proceso.
Es útil distinguir que existen procesos de impacto (conclusión de obras, por ejemplo) y
procesos recurrentes (emergentes del funcionamiento operativo, como facturación, lecturación,
mantenimiento u operación de plantas). En el primer caso, a los responsables se los denomina
tradicionalmente “líderes de procesos”. En el caso de los procesos recurrentes, se ha acordado
adoptar la terminología clásica de la reingeniería de “dueños de procesos”, dado que será necesario
que el funcionario o funcionaria designada como responsable de la articulación de personas,
recursos, métodos, ambientes, equipos y mediciones, se apropie y comprometa con la calidad de
sus salidas o resultados, hacia fuera o dentro de la organización, para mejorar el desempeño general
de la EPSA.
4.
Principales problemas enfrentados y superados
• No se contaba con antecedentes y modelos de administración técnica, operativa y
financiera en programas mancomunados.
• Apoyo logístico.
• Vías de acceso.
• Comunicación.
• Procesos político-sociales de transición.
5.
Síntesis de los principales logros alcanzados
• Constitución de un modelo de gestión mancomunada en todo el territorio boliviano.
• Posicionamiento de la EPSA en la región del Chaco Boliviano como empresa líder y
única en proyectos de saneamiento básico.
• Mejoramiento y ampliación del nivel de cobertura de los servicios básicos.
• Ejecución de los proyectos de agua potable y alcantarillado sanitario en las seis
localidades con capacidad de gestión técnica-financiera.
• Capacitación del personal técnico, operativo y administrativo.
• Estructuración de una línea de procedimientos y sistemas de control y gestión mancomunada.
• Existe mayor compañerismo y solidaridad entre trabajadores de la EPSA Manchaco
S.A.M., fortaleciendo el compromiso y unidad del modelo de gestión, gracias a los
talleres de liderazgo.
• Buenas relaciones con autoridades locales y departamentales.
• Se cuenta con el apoyo de autoridades locales, particularmente los gobiernos municipales,
que brindan el financiamiento de un presupuesto anual, en compensación al consumo de
agua en escuelas, hospitales, parques, jardines y otras entidades públicas.
58
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D.
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Sostenibilidad en proyectos de saneamiento básico
Para garantizar la sostenibilidad de los macroproyectos de agua potable y alcantarillado sanitario,
se han tomado en cuenta aspectos básicos en el plano administrativo, de operación y
mantenimiento, y comerciales. Los aspectos específicos que se consideraron para establecer una
escala tarifaria que responda a las expectativas de los usuarios y garantice el proceso de
sostenibilidad de los proyectos son:
• Estudios socioeconómicos de la realidad actual de la población en cada una de las localidades.
• Costos operativos, técnicos y administrativos (mantenimiento, operación, adquisición de
insumos, energía eléctrica, etc.) en función de la magnitud del proyecto en cada localidad.
• Términos de referencia de la SISAB con los cuales se elaboró el estudio de precios y tarifas.
• PEDS de la EPSA Manchaco S.A.M. que refleja las metas técnicas de los servicios.
Implicaciones del costo tarifario:
• En tanto existan usuarios sin medidor, seguirán vigentes las tarifas por consumo no medido.
• Tarifas de agua potable por consumo medido (véase el Recuadro 10) en tres poblaciones
(Villamontes, Monteagudo y Muyupampa) y nueva estructura tarifaria por consumo
medido (Camiri, Candua y Lagunillas).
• Tarifas de alcantarillado sanitario en cinco poblaciones y una nueva tarifa de
alcantarillado para Camiri.
• Aplicación de tarifas nuevas conforme a cronograma de entrega de obras del proyecto.
• Tarifas diferenciadas por sistemas en función de los costos operativos, técnicos y
administrativos (mantenimiento, operación, adquisición de insumos, energía eléctrica, etc.).
• Estructuras tarifarias compatibles con la realidad socioeconómica de la población y los
nuevos requerimientos de operación de los servicios.
RECUADRO 10
CATEGORÍAS DE USUARIOS: CONSUMOS MEDIDOS
•
Doméstica. Pertenecen a esta categoría aquellos usuarios que utilizan los predios servidos por la conexión
exclusivamente para vivienda. Cuando existan pequeños comercios en las propias viviendas u otros predios, que
en forma evidente no utilicen agua potable para la comercialización de sus productos, como es el caso de tiendas
de abarrotes y ciertos predios de mercados populares, dichos usuarios deberán considerarse, para efectos de la
definición tarifaria, como categoría doméstica.
•
Comercial. Pertenecen a la categoría comercial los usuarios que utilizan los predios servidos por la conexión
para fines de lucro.
•
Industrial. En la categoría industrial se sitúan aquellos usuarios que utilizan los predios servidos por la conexión
para fines de lucro y en los que se lleve a cabo transformaciones físicas de insumos a productos y servicios,
utilizándose el agua como insumo en el proceso de transformación.
•
Institucional. Se trata de aquellos usuarios que utilizan los predios servidos por la conexión para tareas de la
administración pública en el ámbito municipal y estatal. Incluye el riego de parques y jardines, predios servidos
destinados a labores de salud y educación, como hospitales públicos y postas de salud, centros de salud
privados sin fines de lucro, colegios y escuelas públicas.
•
Especial. Pertenecen a la categoría aquellos usuarios que utilizan los predios servidos por la conexión para
labores de servicio social. Tal es el caso de orfanatos, asilos de ancianos, guarderías, centros infantiles
(integrales hasta los 18 años), centros de orientación (drogas y alcohol) y centros de discapacitados, entre otros.
Fuente: Ordoqui (2007) y ERAS (2008).
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CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Conclusiones
Del análisis efectuado en los tres estudios presentados en este libro
surgen las siguientes conclusiones:
• A diferencia de los marcos normativos adoptados como parte
de las reformas sectoriales en los países de la región en los
años ochenta y noventa, la práctica regulatoria en sistemas
maduros, como los de Estados Unidos de Norteamérica y el
Reino Unido, muestra un énfasis significativamente mayor
en el uso de instrumentos regulatorios específicamente
diseñados para mitigar la asimetría de la información y
controlar comportamientos no deseados u oportunistas de los
prestadores. Dentro de estas herramientas, como lo muestra
el estudio de Emilio Lentini, la contabilidad regulatoria es
una de las más importantes, puesto que contribuye
directamente a resolver gran parte de los problemas en
materia de información que enfrentan los reguladores: “La
contabilidad regulatoria crea una base uniforme, consistente
y objetiva para proveer información al regulador…;
establece principios… que hacen más transparente y
homogénea la contabilización de las transacciones y la
contabilidad tradicional; integra reportes regulatorios… con
los estados contables auditados…; presenta con mayor grado
de detalle [la] información sobre ingresos y egresos… para el
cálculo y seguimiento de valores tarifarios; e integra
requisitos regulatorios a los sistemas informáticos de la
contabilidad de la empresa, constituyéndose éstos en el único
origen de la información para todos los actores (Lentini y
otros, 2005). De aquí la necesidad y urgencia de avanzar
61
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
en esta dirección, puesto que “el desarrollo de guías contables reguladoras y protocolos
asociados para auditoría y certificación, contribuirían enormemente a la calidad de
decisiones” (ADERASA, 2009). Cabe agregar que esta herramienta regulatoria mantiene
su plena, si no mayor, validez y utilidad en aquellos casos en que la prestación esté a
cargo de empresas de naturaleza pública, puesto que el problema de la asimetría de la
información está siempre presente en la relación entre el regulador y los prestadores,
independientemente de si son estatales, municipales, privados, cooperativos o mixtos.
• En las últimas dos décadas, los países de la región han hecho grandes avances en
reajustes tarifarios hacia el nivel de autofinanciamiento. Se trata de un cambio sumamente
positivo, puesto que, como lo explica Diego Fernández, el financiamiento de los costos de
suministro a través de tarifas reduce la presión sobre los presupuestos públicos, genera
incentivos para una mayor eficiencia empresarial, y entrega señales claras para consumo
más racional. Además, hace que la prestación sea menos vulnerable a los vaivenes del
contexto macroeconómico (Lentini, 2008). Sin embargo, estos avances no se han
consolidado ni se han extendido aún por toda la región sino que, normalmente, se limitan
a las ciudades o municipios de mayor tamaño o ingreso relativo. La situación financiera
de muchos prestadores continúa siendo precaria y el camino hacia la sustentabilidad
financiera está plagado de agudos conflictos regulatorios, políticos y sociales. La
desigualdad de los resultados alcanzados indica que el compromiso y la responsabilidad
política parecen haber sido más determinantes en los logros que los cambios
institucionales y regulatorios formales. Con escasas excepciones, los reajustes tarifarios
no han ido acompañados de políticas públicas específicas para garantizar el acceso a los
servicios por parte de las familias de menores ingresos. Como estos servicios son
excepcionalmente intensivos en términos de capital y los déficits de cobertura y calidad
se concentran en la población más pobre, es claro que, sin apoyo relevante por parte del
Estado bien organizado y focalizado, es difícil que estos grupos tengan acceso apropiado
a los servicios. Estos hechos, unidos a la magnitud de los requerimientos de inversiones
que hacen falta, revelan la importancia de disponer de una adecuada estructura de
financiamiento a largo plazo. Al respecto, es importante recordar que existen sólo dos
fuentes de tal financiamiento: cargos a los usuarios o transferencias estatales. La
participación privada o los créditos no son más que fuentes transitorias de recursos. Cabe
agregar que lecciones de las experiencias regionales recientes aconsejan evitar ciertas
prácticas de endeudamiento privado externo, porque resultan excesivamente riesgosas,
sobre todo en economías de alta volatilidad y con recurrentes crisis macroeconómicas.
• El tema de la descentralización de la prestación de los servicios es particularmente
complejo, contradictorio y conflictivo. En muchos cosos, la municipalización es vista
como una importante conquista política y social con significativos efectos sobre solidez
de las estructuras de poder y la legitimidad del Estado. Desde esta perspectiva, es común
que se interprete como búsqueda de ampliar las bases reales de las democracias acercando
la solución de los problemas —en apariencia locales, pero que en los hechos son de
alcances nacionales y globales— a la población, con el fin de aprovechar las iniciativas
comunitarias y la proximidad a los usuarios. Por el otro lado, en demasiados casos, los
procesos de descentralización han prescindido de los aspectos técnicos, políticos,
económicos, hidrológicos y de regulación y control de la prestación de los servicios, con
lo cual se han desechado las posibilidades de menores tarifas, mejor calidad y operación
más eficiente producto de una gestión aglomerada en sistemas de escala más racional
(Solanes, 1999; Jouravlev, 2004). Reconociendo estos problemas, muchos países (como
Colombia, Guatemala, Nicaragua, etc.) están fomentando esquemas regionales y
mancomunadas de prestación, entre ellos, Bolivia, caso descrito por Angel Yurquina.
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Anexos
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Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Anexo 1
Conferencia Regional 2008 “Políticas para servicios de agua
potable y alcantarillado económicamente eficientes,
ambientalmente sustentables y socialmente equitativos”
Para prestar los servicios de agua potable y alcantarillado sostenibles hoy y en el futuro, empresas
eficientes y rentables son un prerrequisito central. En este sentido, es importante determinar cuáles
son las condiciones previas de prestadores económicamente eficientes, ambientalmente
sustentables y socialmente equitativos. Éste fue el hilo conductor de la Conferencia Regional 2008
“Políticas para servicios de agua potable y alcantarillado económicamente eficientes,
ambientalmente sustentables y socialmente equitativos” organizada, en la sede de la CEPAL en
Santiago de Chile, los días 23 y 24 de septiembre de 2008, por División de Recursos Naturales e
Infraestructura (DRNI) de la CEPAL e InWEnt (Capacitación y Desarrollo Internacional),
Alemania, en cooperación con la Sociedad Alemana para la Cooperación Técnica (GTZ). Los
objetivos principales del evento fueron:
• Identificar las pautas que favorezcan la prestación de servicios económicamente
eficientes, ambientalmente sustentables y socialmente equitativos, en términos tanto de
políticas públicas y contexto macroeconómico, como de la estructura industrial y
regulación del sector.
• Formular recomendaciones de estrategias y políticas públicas para que los prestadores
puedan aumentar la eficiencia, asegurar la eficacia, y cumplir con sus responsabilidades
sociales y ambientales.
Las presentaciones de los participantes y los debates llevados a cabo en la conferencia se
concentraron en los siguientes temas:
Origen y contenido de las reformas
Muchas reformas se originaron no tanto en la búsqueda de mayor eficiencia y sustentabilidad, sino
que obedecieron a otros motivos, como ideologías políticas, desencanto con la acción estatal, crisis
financiera del sector público y presiones externas.
Las reformas tuvieron varias características comunes:
• La separación institucional entre las funciones de definición de políticas, regulación y
administración de sistemas.
• La profundización de procesos de descentralización, en muchos casos a nivel más bajo
posible, o sea, municipal.
• La formulación de nuevos marcos legales y regulatorios.
• La exigencia de que los servicios deben tender a autofinanciarse, y el interés, en algunos
casos, en crear sistemas de subsidios para grupos de bajos ingresos.
• El entusiasmo generalizado en promover la participación privada. Esta tendencia se ha
revertido en los últimos años con el fracaso de varias privatizaciones que desconocieron
las limitaciones estructurales de las economías nacionales y los principios compartidos
por países relevantes en materia de interés público, aguas y regulación de servicios de
utilidad pública. En la actualidad, por lo menos en los países de América Latina y el
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CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Caribe, el sector privado internacional aparentemente estaría más interesado en contratos
que no implican compromisos de inversión (arrendamiento y manejo).
En muchos casos, las reformas se complican y fracasan por falta de convencimiento local,
imposición externa forzada, y captura del proceso por grupos de interés especial.
Eficiencia económica
La eficiencia reduce los costos, lo que implica mayores oportunidades de inversión, financiación, y
acceso a los servicios por parte de poblaciones carenciadas. Las ineficiencias más comunes son
mano de obra redundante, costos de transacción, precios de transferencia, corrupción, endeudamiento
excesivo y pérdidas de economías de escala y alcance. Al encarecer los costos, la ineficiencia daña la
equidad. De aquí que, eficiencia y equidad no son criterios antagónicos sino complementarios.
Los esquemas de municipalización, que implican una atomización de la prestación, no
permiten realizar las economías de escala, dificultan las actividades de regulación y control, y
aumentan injerencias políticas de administraciones locales en la gestión empresarial.
La estructura industrial del sector debe permitir hacer máximo uso de economías de escala y
alcance, y reducir los costos de transacción, estructurando sistemas equilibrados, donde las
atribuciones sean asignadas a niveles adecuados de gobierno.
Los gobiernos deben imponer, por medio de legislación general, regulación adecuada a
prestadores públicos y privados, basada en principios de rentabilidad justa y razonable, buena fe,
diligencia debida, obligación de eficiencia, y transferencia de ganancias de eficiencia a los consumidores.
Es aconsejable una clara separación institucional, con un regulador independiente, dotado de
recursos adecuados, y sujeto a reglas de conducta y ética. Se mencionó la proliferación de
entidades reguladoras a nivel subnacional en algunos países, generando cierta inquietud con
relación a la disponibilidad de recursos humanos capacitados para cubrir estas necesidades.
Desde el punto de vista operativo, se destacó la importancia de control de las pérdidas de
agua (tanto físicas como comerciales), y la necesidad de incrementar los niveles de micromedición.
Los servicios deben prestarse con un criterio técnico, evitando su captura, sea por sindicatos,
políticos, burocracia, inversionistas o grupos de interés especial.
Se destacó el interés en el Programa de Medidas de Rápido Impacto que está concebido para
identificar y gestionar los comúnmente llamados “cuellos de botella” que subsisten en el ámbito
gerencial, así como en los procesos técnico-operativos, comerciales, los de gestión interna y de
relación con los actores externos.
Sostenibilidad financiera
Se destacó la importancia de establecer valores tarifarios que posibiliten lograr la sostenibilidad
financiera de la prestación, destacándose los avances logrados en varios países de la región. Sin
embargo, en muchos casos, las tarifas todavía no cubren los costos reales de la prestación, lo que
provoca el desfinanciamiento crónico de los servicios e imposibilita encarar las inversiones que se
requieren para expandir la cobertura y mejorar la calidad.
La base para la determinación de las tarifas deben ser los costos eficientes de largos plazo,
teniendo presente que este proceso tiene componentes tanto técnicos como políticos y sociales.
Los reajustes tarifarios hacia los niveles de autofinanciamiento deben acompañarse con la
creación de efectivos sistemas de subsidios que tengan un foco preferencial en los grupos de
menores ingresos.
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CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Pobreza y equidad
Se puntualizó la relevancia de los servicios para mitigar los problemas de pobreza así como su
contribución a la equidad distributiva.
Se planteó la necesidad de la intervención del Estado para establecer mecanismos de
subsidios para la población de bajos recursos, tanto para facilitar el acceso a los servicios (es decir,
expandir la cobertura) como para asistir en el pago del consumo de los mismos.
Se coincidió acerca del rol protagónico que debe tener el Estado en la instrumentación de las
políticas sociales vinculadas al sector, especialmente considerando la necesidad de avanzar hacia
tarifas de autofinanciamiento y la magnitud de inversiones que se requieren para universalizar el
acceso a los servicios y mejorar su calidad. La inversión pública es fundamental, con reglas claras,
coherentes y estables en el tiempo.
Contexto político
Se destacó la importancia que poseen para el desarrollo del sector las políticas gubernamentales
estables en el largo plazo, lo que depende fundamentalmente de la decisión y voluntad de las
autoridades gubernamentales.
En este sector, las prioridades gubernamentales son muy importantes. Las prioridades
políticas se ven en el presupuesto del Estado y no sólo en las declaraciones para la prensa.
Contexto económico
Períodos prolongados de crecimiento y estabilidad macroeconómica facilitan el desarrollo del
sector. Por el contrario, los procesos de inversión del sector así como el acceso y el consumo de los
servicios por parte de la población de bajos recursos, se dificultan en los períodos de estancamiento
o recesión económica, elevada inflación y alta volatilidad de la economía.
Acceso a la información
Para asegurar eficiencia en la prestación de los servicios, se requiere información adecuada y
oportuna, con énfasis en contabilidad regulatoria, competencia por comparación (“benchmarking”)
e indicadores de gestión, control de compras y contrataciones (en especial, entres grandes
operadores transnacionales y sus empresas vinculadas), y participación de los consumidores.
Persisten serias falencias en las estadísticas sectoriales, en especial en relación con
información económica y financiera, pero también en los datos de cobertura y acceso. Estos
problemas inciden en la obtención y calidad de indicadores de desempeño y dificultan efectuar
comparaciones consistentes y fiables.
Se destacó la importancia de facilitar el acceso a la información para todos los intervinientes,
particularmente a la sociedad civil, así como el desarrollo de sistemas que permitan la evaluación
comparativa de los desempeños de los prestadores.
Aspectos ambientales
Se enfatizó la vinculación entre la prestación de los servicios, especialmente el tratamiento de las
aguas servidas urbanas, y la sostenibilidad ambiental.
Se hizo referencia a los retos que presenta el cambio climático, y especialmente sus efectos en la
disponibilidad de agua, para la prestación eficiente y sustentable de los servicios. El cambio climático
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CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
requerirá implementación de medidas sistémicas que afectarán al agua y los sectores en que se usa,
incluyendo revisión de leyes, derechos, subsidios, y regímenes financieros, de manejo y reasignación.
Transparencia
La difusión pública de la información relevante, oportuna y objetiva contribuye a mejorar tanto la
gestión de los prestadores como el trabajo de los organismos de control y regulación.
La cotización de acciones en el mercado bursátil por parte de las empresas prestadoras puede
mejorar la disponibilidad y calidad de información y la transparencia de sus actividades.
La publicación de datos sectoriales, especialmente en los sitios web, contribuye a mejorar la
transparencia en el sector.
Participación privada
Los servicios pueden ser prestados por empresas públicas, privadas o de otra índole.
La eficiencia depende más de condiciones institucionales y estructurales del entorno que del
tipo de propiedad. No hay demasiados elementos empíricos que justifiquen, en términos generales,
preferir propiedad pública o privada. En consecuencia, corresponde realizar una evaluación caso
por caso de sus ventajas y desventajas. En este sentido, el dialogo político y búsqueda de consensos
son fundamentales.
Los servicios son productos de consumo local. Si las economías locales no pueden generar, a
través de salarios e impuestos, recursos suficientes para pagarlos, inversionistas privados por sí mismos
no contribuirán recursos económicos adicionales, por lo que los servicios no serán sustentables.
Arbitraje internacional
Se advirtió que, como consecuencia de la globalización, los conflictos regulatorios que antes se
sometían a la jurisdicción nacional ahora se resuelven en tribunales arbitrales internacionales, que
no necesariamente tienen la integración, los principios substantivos, o los procedimientos, para
afrontar cuestiones estructuralmente conectadas al desarrollo y al bienestar general.
Garantías y protecciones artificiales, como tasas de cambio aseguradas, incrementan el riesgo
de ineficiencia y fracaso, pues dan seguridades no sustentables. Tal vez lo único que pueda
garantizarse es la posibilidad de realizar ganancias razonables con prestación eficiente.
Es esencial avanzar en la institucionalización de regímenes regulatorios y contractuales que
permitan una defensa adecuada de los intereses públicos vinculados al agua y sus servicios.
Servicios rurales
Se destacó la importancia de la participación de la comunidad en el desarrollo y control de las
prestaciones, especialmente en las áreas rurales, y la necesidad de que esta cuestión sea
adecuadamente considerada en los marcos legales.
Como un tema importante para ser tratado en futuros eventos de este tipo, se sugirió la
problemática de los servicios rurales, teniendo en cuenta sus particularidades y la importancia que
poseen en numerosos países, particularmente en América Central.
72
CEPAL - Serie Recursos naturales e infraestructura No 146
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Serie
recursos naturales e infraestructura
Números publicados
Un listado completo así como los archivos PDF están disponibles en
www.cepal.org/publicaciones
146.
145.
144.
143.
142.
141.
140.
139.
138.
137.
136.
135.
134.
133.
132.
131.
130.
129.
128.
127.
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera y gestión mancomunada: temas relevantes en servicios de agua y
saneamiento, Diego Fernández, Andrei Jouravlev, Emilio Lentini, Angel Yurquina (LC/L.3098-P), N° de venta
S.09.II.G.80 (US$ 10,00), 2009.
Análisis del régimen de concesiones viales en Argentina 1990-2008, Georgina Cipoletta Tomassian, Ricardo J. Sánchez
(LC/L.3056-P), N° de venta S.09.II.G.7 (US$ 10,00), 2009.
El papel de la mujer en la industria minera de Centroamérica y el Caribe, Eduardo Chaparro (LC/L.3036-P), Nº de venta
S.09.II.G.44 (US$ 10,00), 2009.
Crisis económica y energética en América Latina: su impacto en las operadoras españolas, Patricio Rozas Balbontín
(LC/L.3032-P), N° de venta S.09.II.G.37 (US$ 10,00), 2009.
Los desafíos del sistema de transporte en los países sin litoral de América del Sur, Gordon Wilmsmeier y Ricardo J
Sánchez (LC/L.3013-P), Nº de venta S.09.II.G.23 (US$ 10,00), 2009.
Fomento de la eficiencia de las empresas estatales de agua potable y saneamiento, Raquel Alfaro Fernandois (LC/L.3010-P),
N° de venta S.09.II.G.18 (US$ 10,00), 2009.
Maritime sector and ports in the Caribbean: the case of CARICOM countries, Ricardo J. Sánchez y Gordon Wilmsmeier
(LC/L.3008-P), Nº de venta E.09.II.G.20 (US$ 10,00), 2009.
Internacionalización y estrategias empresariales en la industria eléctrica de América Latina: los casos de IBERDROLA y
Unión Fenosa, Patricio Rozas Balbontín (LC/L.2961-P), Nº de venta S.08.II.G.74 (US$ 10,00), 2008.
Desarrollo vial e impacto fiscal del sistema de concesiones en Colombia, Olga Lucía Acosta, Patricio Rozas Balbontín y
Alejandro Silva (LC/L.2955-P), Nº de venta S.08.II.G.69 (US$ 10,00), 2008.
Séminaire sur la Régulation des Services d’infrastructure “Eau et électricité”, Santiago du Chili, 18 et 19 octobre 2007
(LC/L.2954-P), Nº de venta F.08.II.G.68 (US$ 10,00), 2008.
Las leyes generales del ambiente y los códigos de minería de los países andinos. Instrumentos de gestión ambiental y
minero ambiental, Catalina Moreno Morales y Eduardo Chaparro Ávila (LC/L.2953-P), Nº de venta S.08.II.G.67
(US$ 10,00), 2008.
Estudio sobre empresas energointensivas y su posible contribución a programas de eficiencia energética, Pedro
Maldonado (LC/L.2909-P), Nº de venta S.08.II.G.44 (US$ 10,00), 2008.
Conceptos básicos para entender la legislación ambiental aplicable a la industria minera en los países andinos, Catalina
Moreno y Eduardo Chaparro Ávila( LC/L.2893-P), Nº de venta S.08.II.G.30 (US$ 10,00), 2008.
Internacionalización y estrategias empresariales en la industria eléctrica de América Latina: el caso de ENDESA,
Patricio Rozas Balbontín (LC/L.2885-P), Nº de venta S.08.II.G.22 (US$ 10,00), 2008.
Situación y perspectivas del gas natural licuado en América del Sur, Roberto Kozulj (LC/L.2871-P), Nº de venta
S.08.II.G.14 (US$ 10,00), 2008.
Estudio comparativo de la gestión de los pasivos ambientales mineros en Bolivia, Chile, Perú y Estados Unidos, Angela
Oblasser y Eduardo Chaparro Ávila, (LC/L.2869-P), N° de venta S.08.II.G.13 (US$ 10,00), 2008.
El aporte del sector minero al desarrollo humano en Chile: el caso de la región de Antofagasta, Jeannette Lardé, Eduardo
Chaparro y Cristian Parra (LC/L.2845-P), N° de venta S.07.II.G.166 (US$ 10,00), 2007.
Revisiting privatization, foreign investment, international arbitration, and water, Miguel Solanes and Andrei Jouravlev
(LC/L.2827-P), Sales N° E.07.II.G.151 (US$ 10,00), 2007.
La seguridad energética de América Latina y el Caribe en el contexto mundial, Ariela Ruiz Caro (LC/L.2828-P), N° de
venta S.07.II.G.152 (US$ 10,00), 2007.
Report on maritime transport and the environment for Latin America, Bart Boon (LC/L.2792-P), Sales N° E.07.II.G.126
(US$ 10,00), 2007.
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126.
125.
124.
123.
122.
121.
120.
119.
118.
117.
116.
115.
114.
113.
112.
111.
110.
•
Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera
Servicios de agua potable y alcantarillado en la cuidad de Buenos Aires, Argentina: factores determinantes de la sustentabilidad y
el desempeño, María Begoña Ordoqui Urcelay (LC/L. 2751-P), No de venta S.07.II.G.88 (US$ 10,00), 2007.
Buenas prácticas en la industria minera: el caso del Grupo Peñoles en México, Eduardo Chaparro (LC/L. 2745-P), N° de
venta S.07.II.G.81 (US$ 10,00), 2007.
Infraestructura y servicios de transporte ferroviario vinculados a las vías de navegación fluvial en América del Sur,
Gordon Wilmsmeier (LC/L.2737-P), N° de venta S.07.II.G.75 (US$ 10,00), 2007.
Servicios urbanos de agua potable y alcantarillado en Chile: factores determinantes del desempeño, Soledad Valenzuela
y Andrei Jouravlev (LC/L.2727-P), N° de venta S.07.II.G.65 (US$ 10,00), 2007.
Gestión mixta y privada en la industria de hidrocarburos, Humberto Campodónico (LC/L.2711-P), N° de venta
S.07.II.G.59 (US$ 10,00), 2007.
La gestión de la industria de hidrocarburos con predominio del Estado, Humberto Campodónico (LC/L.2688-P), N° de
venta S.07.II.G.39 (US$ 10,00), 2007.
La agenda minera en Chile: revisión y perspectivas, Juan Carlos Guajardo B. (LC/L.2674-P), N° de venta S.07.II.G.23
(US$ 10,00), 2007.
Mercado de energías renovables y mercado del carbono en América Latina: Estado de situación y perspectivas, Lorenzo
Eguren (LC/L.2672-P), N° de venta S.07.II.G.22 (US$ 10,00), 2007.
Sostenibilidad y seguridad de abastecimiento eléctrico: estudio de caso sobre Chile con posterioridad a la Ley 20.018,
Pedro Maldonado y Benjamín Herrera (LC/L.2661-P), N° de venta S.07.II.G.12 (US$ 10,00), 2007.
Efectos económicos de las nuevas medidas de protección marítima y portuaria, Martín Sgut (LC/L2615-P), N° de venta
S.06.II.G.140 (US$ 10,00), 2006.
Oportunidades de negocios para proveedores de bienes, insumos y servicios mineros en Chile, Guillermo Olivares y
Armando Valenzuela. Retirada
Instrumentos para la toma de decisiones en políticas de seguridad vial en América Latina, José Ignacio Nazif, Diego
Rojas, Ricardo J. Sánchez y Álvaro Velasco Espinosa (LC/L.2591-P), N° de venta S.06.II.G.121 (US$ 10,00), 2006.
La importancia de la actividad minera en la economía y sociedad peruana, Miguel E. Santillana (LC/L.2590-P), N° de
venta S.06.II.G.120 (US$ 10,00), 2006.
Conectividad, ámbitos de impacto y desarrollo territorial: análisis de experiencias internacionales, Oscar Figueroa y
Patricio Rozas (LC/L.2586-P), N° de venta S.06.II.G.119 (US$ 10,00), 2006.
Indicadores de productividad para la industria portuaria. Aplicación en América Latina y el Caribe, Octavio Doerr y
Ricardo Sánchez (LC/L.2578-P), N° de venta S.06.II.G.108 (US$ 10,00), 2006.
Water governance for development and sustainability, Miguel Solanes y Andrei Jouravlev (LC/L.2556-P), N° de venta
S.06.II.G.84 (US$ 10,00), 2006.
Hacia un desarrollo sustentable e integrado de la Amazonía, Pedro Bara Nieto, Ricardo J. Sánchez, Gordon Wilmsmeier
(LC/L.2548-P), N° de venta S.06.II.G.76 (US$ 10,00), 2006.
El lector interesado en adquirir números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribución, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago de Chile, Fax: (56-2) 210-20-69, correo electrónico: [email protected]
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