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SCHRIFTEN DER GESELLSCHAFT FÜR WIRTSCHAFTS- UND
SOZIALWISSENSCHAFTEN DES LANDBAUES E.V.
Efken, J., Klepper, R., von Ledebur, E.-O., Wendt, H.: Staatliche Fördermaßnahmen zur
Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit von Vermarktungs- und Verarbeitungsunternehmen
landwirtschaftlicher Produkte auf dem Prüfstand. In: Brockmeier, M.; Isermeyer, F.; von
Cramon-Taubadel, S.: Liberalisierung des Weltagrarhandels – Strategien und Konsequenzen.
Schriften der Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften des Landbaues e.V.,
Band 37, Münster-Hiltrup: Landwirtschaftsverlag (2001), 305-316.
___________________________________________________________________________
Schriftender Gesellschaftfür Wirtschafts- und Sozialwissenschaften des Landbauese. V., Bd. 37, 2001, S. 305-316
STAATLICHE FÖRDERMASSNAHMEN ZUR ERHÖHUNG
DER WETTBEWERBSFÄHIGKEIT VON VERMARKTUNGS- UND
VERARBEITUNGSUNTERNEHMEN LANDWIRTSCHAFTLICHER
PRODUKTE AUF DEM PRÜFSTAND
von
J. EFKEN*, R. KLEPPER*, O. v. LEDEBUR* und H. WENDT*
1
Einleitung
Eine hohe Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, die landwirtschaftliche Rohprodukte
vermarkten und/oder verarbeiten, ist eine wichtige Voraussetzung zur Sicherung des Ab
satzes landwirtschaftlicher Produkte und damit des Einkommens der Landwirtschaft ins
besondere bei voranschreitender Liberalisierung. Die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit
der Wirtschaftsbereiche, die der Landwirtschaft nachgelagert sind, hat im Rahmen der
Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU seit langem Bedeutung und fand in Investiti
onsfördermaßnahmen ihre Konkretisierung. Mit der VO (EG) 866/1990 ist diese Förde
rung seit 1990 auch in die Strukturpolitik der EU eingebettet.
Der fortdauernde Einsatz finanzieller Mittel in diesem Bereich wirft - auch vor dem Hin
tergrund angespannter Haushalte - zunehmend die Frage nach der Effizienz dieses Mit
teleinsatzes auf. In diesem Beitrag werden die institutionellen Grundlagen und Ziele sowie
die tatsächliche Ausgestaltung am Beispiel der Förderung zur Verbesserung der Verar
beitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse nach VO (EG) 866/1990 bzw.
später ersetzt durch VO (EG) 951/1997 in der Förderperiode 1994 bis 1999 dargestellt. Es
wird ein geeigneter methodischer Ansatz erläutert und ausgewählte Ergebnisse präsentiert
sowie Rückschlüsse für die Ausgestaltung künftiger Förderprogramme aber auch die Evaluierung abgeleitet.
2
Strategie der EU
Für den Start des gemeinsamen Binnenmarktes Anfang 1993 sollten die Startbedingungen
in den europäischen Regionen besser angeglichen sein. Deshalb enthielt die 1987 verab
schiedete Einheitliche Europäische Akte auch das Ziel, das wirtschaftliche und soziale
Gefalle zwischen den europäischen Regionen zu verringern. Um die Stellung der benach
teiligten Regionen in einem gemeinsamen Binnenmarkt zu stärken, begann man bereits
1989 mit einer tiefgreifenden Reform der gemeinschaftlichen Strukturpolitik. Sie sollte
einerseits durch die Ermittlung konkreter Problembereiche zielgerichteter agieren und an
dererseits durch eine beträchtliche Aufstockung ihrer finanziellen Mittel an Wirkung ge
winnen. Die zur Umsetzung bestehenden Fonds verfugten im Zeitraum 1994 bis 1999 über
154,5 Mrd. ECU (Ausstattung in der Förderperiode 1989 bis 1993: 64 Mrd. ECU in Prei
sen von 1989) (EU-Kommission 1996). Die Ratifizierung der Einheitlichen Europäischen
Akte im Jahr 1993, mit der die Wirtschafts- und Währungsunion anvisiert wurde, unter
strich und erweiterte diese Zielrichtung.
Institut für Marktanalyse und Agrarhandelspolitik, Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft (FAL),
Bundesallee 50, 38116 Braunschweig.
Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF), Europäischer Fonds für Regionale Ent
wicklung (EFRE), Europäischer Sozialfonds (ESF), Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für
die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung (EAGFL).
305
3
Rechtliche Rahmenbedingungen
Die hier behandelte EU-Strukturpolitik in den 90er Jahren basiert auf der oben ange
sprochenen Reform Ende der 80er Jahre. Die erneute Reform Ende der 90er Jahre für den
Zeitraum ab dem Jahr 2000 ist nicht Gegenstand der Betrachtungen. Die rechtlichen
Grundlagen beruhen vornehmlich aufArt. 130 des EU-Vertrages und wurden allgemein in
der sogenannten Rahmenverordnung über die Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds
und der Durchführungsverordnung hinsichtlich der Durchführung der Interventionen der
Strukturfonds formuliert.2
Die Reform der EU-Strukturpolitik lässt sich an den vier formulierten Grundsätzen der
strukturpolitischen Aktionen festmachen:
I. Die Konzentration der Aktionen auf sechs vorrangige Entwicklungsziele zur Fokussierung der Aktionen auf forderwürdige Sachverhalte und konkret genannte Regionen
bei festgelegtem Mitteleinsatz
II. Die Programmplanung, die die Erarbeitung mehrjähriger Entwicklungsprogramme
einfordert inklusive konkreter Angaben über den Finanzbedarf und der Bestimmung
der Aufgaben und Anwendungsbereiche der einzelnen Strukturfonds
III. Die Partnerschaft, die eine möglichst enge Abstimmung auf sämtlichen Stufen der
Programmplanung sowie zwischen der EU-Kommission und sämtlichen zuständigen
nationalen, regionalen und lokalen Behörden des Mitgliedstaates erfordert
IV. Die Zusätzlichkeit soll verhindern, dass die Mittel der Strukturfonds lediglich die na
tionalen Strukturbeihilfen ersetzen, d. h. die nationalen Strukturausgaben müssen
mindestens dem Betrag des vorangegangenen Programmplanungszeitraumes entspre
chen
Sichtbarstes Ergebnis der Grundsätze war die Formulierung der fünf, später sechs Ziele
der Strukturpolitik. Für die weiter unten behandelten Aktionen zur Marktstrukturverbesse
rung sind vornehmlich das
Ziel 5a: Anpassung der Agrar- und Fischereistrukturen im Rahmen der Reform der Ge
meinsamen Agrarpolitik
und zusätzlich das
Ziel 5b: Erleichterung der Entwicklung und Strukturanpassung ländlicher Gebiete mit
Entwicklungsrückstand
relevant.
Neben den vier Grundsätzen und den Zielen werden die übergeordneten Verwaltungsvor
schriften (Finanzabwicklung und -kontrolle, Entscheidungswege, Pläne, etc.), die Förder
sätze sowie die notwendige Obereinstimmung mit der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)
in den VO geregelt. Durch ihre explizite Nennung gewannen die Beurteilung, die Beglei
tung und Bewertung sowie die Bekanntmachung an Bedeutung. Ein Resultat ist unter
anderem die verbindliche Evaluation der Programme.
Zur finanziellen Unterstützung der EU-Aktionen bestehen die verschiedenen Finanzin
strumente bzw. Fonds, die direkt den sechs Zielen zugeordnet wurden und deren Aufga
ben und Aufgabenbereiche in eigenen Durchführungsverordnungen festgelegt sind. Da
durch können Prioritäten präziser festgelegt und verfolgt werden und die speziellen Pro
gramme und Maßnahmen der Umsetzungsebene auf die oben genannte Gesamtstrategie
ausgerichtet werden.
Im Text erwähnte Verordnungen und sonstige Rechtstexte sind im Literaturverzeichnis aufgeführt.
306
Die konkrete Arbeitsebene der EU-Strukturpolitik ergibt sich aus den spezifischen Ver
ordnungen für die jeweiligen Interventionsbereiche. Im Falle der Marktstrukturpolitik sah
die EU gemäß Ziel 5a in dem der Landwirtschaft nachgelagerten Bereich Handlungsbe
darf und entsprach diesem unter anderem durch die „VO (EG) 951/1997 [vorherVO (EG)
866/1990] zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen landwirt
schaftlicher Erzeugnisse". Die Verordnung erhält ihre Finanzierung über das Finanzie
rungsinstrument (den Fonds) EAGFL-A. Zielgruppe sind Unternehmen und Er
zeugerorganisationen, die sich mit der Vermarktung und Verarbeitung landwirtschaftli
cher Rohstoffe befassen. In der Verordnung erfolgt eine spezifische Konkretisierung der
Verwaltungsvorschriften und Fördersätze sowie der Planerstellung und -Umsetzungetc.
Neben den Regelungen der VO werden auf EU-Ebene zusätzliche Rahmenbedingungen
festgelegt, die bei Fördermaßnahmen zu beachten und einzuhalten sind:
-
die Auswahlkriterien (Entscheidung der Kommission vom 22.03.1994), in denen
Prioritäten und Interventionsausschlüsse bestimmt werden (sinngemäß z. B. keine
Förderung von Maßnahmen, die zu einer Erhöhung von Marktüberschüssen führt);
-
der Gemeinschaftsrahmen (EU-Kommission 1996a), der Grundprinzipien der EU-
Förderungspolitik (Beurteilungsrahmen zur Genehmigung von Programmen) und
Vorschriften staatlicher Förderung beschreibt sowie Begriffsdefinitionen enthält;
-
die Standardklauseln (EU-Kommission 1994), die detailliert die Vorschriften zur
Progammdurchfuhrung (Aufgaben des Begleitausschusses als Aufsichts-Gremium von
EU und'Bundesländern, Zwischenbewertungen, Programmänderungen, Informations
pflichten und Zahlungsabläufe, etc.) beinhalten;
-
die VO (EG) 1844/1994, die die Zahlungsmodalitäten und vorzulegenden standardi
sierten Finanzberichte festlegt.
Die Förderung von Investitionen im Bereich der Marktstrukturverbesserung in
Deutschland wird unterschiedlich umgesetzt (vgl. Abbildung 1). Investitionsvorhaben
können rein national (I) ausschließlich mit Landesmitteln (Ia) oder Mitteln aus der Ge
meinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAKFördermitteln) des Bundeslandes (Ib) unterstützt werden. Die zur Förderung zur Verfü
gung stehenden Mittel können sich aber auch aus EU-Mitteln nach VO (EG) 951/1997
und nationalen Kofinanzierungsmitteln zusammensetzen (II). Hierbei kann die nationale
Kofinanzierung wiederum allein vom Bundesland stammen (IIa) oder auf GAK-Mitteln
des Bundeslandes beruhen (IIb).
In Deutschland haben Bund und Länder mit dem Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe
„Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK-Gesetz), das erstmals
1971 verabschiedet und seitdem kontinuierlich an die Bedürfnisse angepasst wurde, be
schlossen, diese Aufgabe gemeinsam zu erfüllen (vgl. BMELF 1999 S. 36). Im soge
nannten Rahmenplan werden durch das Bund-Länder-Gremium „Planungsausschuss für
Agrarstruktur und Küstenschutz" (PLANAK) die Ziele und Maßnahmen festgelegt und
angepasst. Die Finanzierung erfolgt zu 60 % aus Bundesmitteln und 40 % aus Landesmit
teln. Der Rahmenplan enthält verschiedene Fördergrundsätze bzw. Aufgabenbereiche wie
Flurbereinigung, einzelbetriebliche Investitionsförderung und auch die Marktstrukturver
besserung. Die Marktstrukturverbesserung spaltet sich wiederum auf in die Fördergrund
sätze
307
a)
Marktstrukturgesetz (Start- und Investitionsbeihilfen für Erzeugergemeinschaften
[EZG] und Unternehmen mit langfristigen Lieferverträgen zur Konzentration des An
gebotes (großhandelsfähige Partien einheitlicher Qualität), um die Existenz der land
wirtschaftlichen Unternehmen zu sichern),
b)
Marktstrukturverbesserung (Investitionsbeihilfen für den Aufbau moderner und leis
tungsfähiger Verarbeitungs- und Vermarktungseinrichtungen, die vertragliche Bin
dungen mit den landwirtschaftlichen Erzeugern abgeschlossen haben),
c) Vermarktung nach besonderen Regeln erzeugter landwirtschaftlicher Produkte (Bei
hilfen zur Förderung einer engeren, auf Zusammenschlüssen basierenden Kooperation
der Erzeugermit Vermarktungs- und Verarbeitungsunternehmen; Öko-Produkte).
Für die EU-Förderung nach VO (EG) 951/1997 zu Verbesserung der Verarbeitungs- und
Vermarktungsbedingungen landwirtschaftlicher Erzeugnisse ist eine Kofinanzierung
durch den Mitgliedstaat oder im Falle Deutschlands durch das Bundesland zwingend vor
geschrieben. Die Kofinanzierung erfolgt weit überwiegend durch Mittel aus dem Bereich
Marktstrukturverbesserung der GAK.
Abbildung 1:
Möglichkeiten zur Ausgestaltung der Finanzierung der Förderung der
Marktstrukturverbesserung
Maßnahmen zur Marktstrukturverbesserung
A
\^^-—~
-—-^JI
Programme/Finanzierung
mit Beteiligung der
Europäischen Union
nationale
Programme/Finanzierung
Jb
Ia
IIb
Programme bei denen die
Programme im Rahmen
Programme bei denen der
Fördermittel ausschließlich
der Gemeinschaftsauf
vom Bundesland gestellt
gäbe (GAK), d.h. Finan
zierung 40% Bundes
nationale Förderanteil
allein von dem betreffenden
werden.
land und 60% Bund
Ib
IIb
ausschließ-
mit EU-
lich durch
Kofinan-
GAK-Mittel
zierung
finanziert
Quelle: in Anlehnung an Wendt (1990).
308
IIa
\ r
i
Bundesland stammt
4
Ziele und Umsetzung der Förderung nach VO (EG) 951/1997
Abbildung 2:
Schema der Zielstruktur von Maßnahmen nach VO 951/97 in den Bun
desländern außerhalb Ziel 1
Globales Ziel
Programmziele
Spezifische Ziele
Operationelle Ziele
Durchfährung von RationaWsierungsma&ftanmen
Verbesserung der
Leistungsfähigkeit von
Vemrarktungsstrakturen
Modernisierung von Anlagen zur Lagerung,
Aufbereitung, Be- und Verarbeitung
^-^^
Verbesserung des Hygfeoestatus
Verbesserung
0
der
Verbesserung von Produkt«
und Prozessqualität
tmpleinentiefung von
Qualitätssicherongssystemen
Vermarktung
I
und des
/\
Afasatses
§
•ö
tand-und
an Änderungen
innovativer
Herstellungsverfahren
geseUschaftiieher
f
•1
Implementierung umweltschonender,
Anpassung d. Vermarktung
Bedürfnisse
«eher Produkte
Ausrichtung der Angebotspaiette
auf spezifische Marktverhäitnisse
(Öko-Landbau; Herkunft; Nachw. Rohstoffe]
Sicherung von Absatz .
und Marktanteilen
Anpassung an GAP
undaHgemeine
wtrtsctiafti. Entwicklung
Angebotebilndetungl
Eraeugergemehrachafteii/Verträge
Ausrichtung an Absatzmöglichkeiten/
spezieile Berücksichtigung
von Gebieten mit besonderen
Anpassungserfordernissen
Quelle: Eigene Auswertung
Neben der dargelegten komplexen rechtlichen Organisation lässt sich die politische Stra
tegie im Bereich der landwirtschaftlichen Marktstrukturverbesserung auch anhand der
Ziele und Zielhierarchien, wie sie in der VO (EG) 951/1997 zu finden sind, aufzeigen
(vgl. Abbildung 2). Sie sind damit zugleich auch für die nationale Förderung bindend.
Die Verordnung greift für den Bereich der Agrarmarktstrukturpolitik die Zielhierarchie
der EU-Strukturpolitik bzw. der EU-Rahmenverordnung auf (Globalziele) und konkreti
siert sie bis zu einem Bündel von operationeilen Zielen, die zugleich in der VO als
'entweder-oder-Bedingungen' für die Genehmigung der Programme und Maßnahmen
konzipiert sind.
Das Verfahren zur Programmerstellung und -genehmigung hat folgenden Ablauf (EU
Kommission 1996 und 1999, Agra-Europe 1999): Aufgrund eines vom Mitgliedstaat
bzw. in Deutschland von den Bundesländern vorgelegten Gesamtentwicklungsplanes, der
sowohl die inhaltliche Konzeption der Förderung als auch die konkrete Planung von Akti
vitäten, d. h. die Ziele, die zu fördernden Sektoren (Obst und Gemüse, Blumen und Zier
pflanzen, Milch, etc.), deren Situation und Mängel sowie den notwendigen Förderbedarf
aufgrund prognostizierter Investitionsvorhaben enthält, wird ein einziges Programmpla
nungsdokument (EPPD) vorgeschlagen. Im EPPD werden somit insbesondere die geplan
ten Aktionsschwerpunkte und der konkrete Interventionsbetrag festgelegt. Dieser Vor
schlag wird dann von der EU-Kommission hinsichtlich der Übereinstimmung mit den ge
meinschaftlichen Zielen sowie Ausschlusskriterien der verschiedenen Verordnungen und
Entscheidungen geprüft und gegebenenfalls seitens der Bundesländer angepasst sowie
nachfolgend genehmigt.
309
5
Bewertung der Förderprogramme nach VO (EG) 951/1997
Ex-post-Evaluation
Die Genehmigung der EPPD schließt eine Begleitung und Bewertung des Programmes
und der Maßnahmen ein. Zum einen bestand die Verpflichtung der Bundesländer zur kon
tinuierlichen Begleitung des Programmes. Dabei übernimmt ein Begleitausschuss aus
Mitgliedern der Bundesländer, des Bundesministeriums (BML bzw. BMVEL) und der
EU-Kommission die Überwachung der Durchführung der Programme. Ein weiterer As
pekt der Begleitung ist die Nennung und Erhebung von aussagekräftigen Indikatoren, so
dass der Erfolg der Maßnahmen und die weiteren Wirkungen der Maßnahmen und des
Programmes abgeschätzt werden können. Zum anderen forderte die EU-Kommission von
den Bundesländern eine verbindliche unabhängige Evaluation, insbesondere Ex-post
Evaluation für die Programme des Förderzeitraumes 1994 bis 1999, deren Maßnahmen je
doch erst zum 31.12.2001 abgeschlossen sein müssen. Nach den Vorstellungen der EUKommission soll die Ex-post-Evaluation das Programm in den einzelnen Phasen untersu
chen und anschließend bewerten, um der Rechenschaftspflicht gegenüber dem Gesetzge
ber und der Öffentlichkeit gerecht zu werden. Die dazu entwickelten verbindlichen Leitli
nien zur Bewertung einschließlich einer EU-weiten Liste von Fragen, die verbindlich zu
beantworten sind, um eine vergleichbare und systematische Evaluation zu erhalten, wur
den erst zum Ende der Förderperiode im Jahre 1999 festgelegt (EU-Kommission 1999a).
Allerdings wurden von der EU-Kommission verschiedene unterstützende Unterlagen auch
schon seit 1994 erstellt, die jedoch nicht so detailliert und verpflichtend waren (EUKommission 1994a, 1997, Means-Collection 1999).
Im Idealfall sollte die Begleitung ein ständiger Monitoringprozess sein, der den Durchfüh
rungsverlauf überwacht und dokumentiert und die nachfolgende Ex-post-Evaluation eine
resümierende Beurteilung der Programmwirkungen vorwiegend unter Berücksichtigung
der Daten der Begleitung bzw. allgemeinen Dokumentation.
Zur Evaluation steht grundsätzlich ein breites Methodenspektrum zur Verfügung, das sich
vornehmlich durch die Datenansprüche, die Aussagemöglichkeiten sowie die Komplexität
unterscheidet. Unter Berücksichtigung des Untersuchungsgegenstandes, der Anforderun
gen des Auftraggebers und der notwendigen Kalkulation von Aufwand und Ertrag bzgl.
der Evaluation wurde eine angemessene, nach Möglichkeit noch anpassungsfähige Vorge
hensweise gewählt. Es wurde nicht explizit auf eine Methode zurückgegriffen, sondern
aufgrund der Vorgaben seitens der EU-Kommission (EU-Kommission 1997, 1999a;
Means-Collection 1999) und vor dem Hintergrund der komplexen Organisationsstruk
tur (10 Programme von 10 Bundesländern waren zu evaluieren) sowie sich abzeichnender
lückenhafter Datenverfügbarkeit wurde eine pragmatische Vorgehensweise gewählt:
Im Vordergrund stand zunächst eine Identifizierung und Kategorisierung geeigneter Indi
katoren. Die Indikatoren sollten sich an der Zielhierarchie der EU wie sie in der VO (EG)
951/1997 auch zum Ausdruck kommt, orientieren (vgl. Abbildung 2):
operationeile Ziele -> spezifische Ziele -> Programmziele -> globale Ziele
Analog zu dieser Zielhierarchie kann eine Wirkungskette aufgebaut werden (vgl. Tabelle
1), die sich dann in den aufgelisteten Indikatoren in etwa wiederfinden lassen sollte, um
so nach Möglichkeit quantifizierbare Indikatoren und schlussfolgernd quantitativ unter
mauerte Beurteilungen abgeben zu können.
310
Tabelle 1:
Wirkungskette von Fördermaßnahmen
finanzieller Input
-^
geförderte Investition -^
physischer Output
••> ökonomisches Ergebnis ->
Kartoffellagerhalle
-J Umsatzsteigerung
+
gesamtwirtschaftliche
Wirkung
Verbesserung der wirt
schaftlichen Lage der an
geschlossenen Landwirte
sowie
zusätzliche
Ar
beitskräfte in der Erzeu
gerabsatzorganisation für
die Lagerung von Kartof
feln
Derartige maßnahmenspezifische Informationen liefern eine Datenbasis für die Pro
grammauswertung. Die Maßnahmen werden aber im Kontext von Märkten und Marktent
wicklungen durchgeführt, so dass weitere Informationen in die Bewertung einfließen müs
sen. Auch hier besteht wieder das Problem der unzureichenden spezifischen Informatio
nen über die Märkte bzw. Branchen. Insgesamt muss somit der Gefahr der monokausalen
Input->Wirkung-Beurteilung, die zusätzliche nicht förderbedingte Einflüsse ignoriert, be
gegnet werden. Demgemäß - allerdings nur begrenzt umsetzbar - wurden Marktübersich
ten zur Beurteilung der ausgewählten Sektoren insgesamt erstellt, um die Maßnahmen und
ihre Wirkungen besser einordnen zu können. Dabei konnte zwar auf die in den Program
men verfügbaren Marktanalysen zurückgegriffen werden, allerdings waren diese stark regionalspezifisch ausgerichtet.
Die „Förderung nach VO (EG) 951/1997" wurde auf drei Evaluationsebenen untersucht:
• Durchführungsevaluation (Förderungsorganisation, Bekanntmachung, Projektauswahl,
-genehmigung, -abwicklung und -kontrolle, Durchführungsentwicklung);
• Programmevaluation (Programmkonzeption, -erstellung, -genehmigung, -einführung,
-änderung);
• Projektevaluation (Indikatoren und Programmerfolg, tatsächliche Schwerpunkte und
Fallstudien).
Zu diesem Zweck wurden vorwiegend standardisierte, qualitative Interviews bei den Mi
nisterien und den regionalen Bewilligungsstellen durchgeführt, um Informationen zu den
Evaluationsebenen und die Verfügbarkeit von Indikatoren zu erhalten aber auch um un
mittelbare Einschätzungen und Urteile dieser Ebenen zum Programm und zur Durchfüh
rung berücksichtigen zu können.
Mit Hilfe dieser Informationsbasis wurde eine quantitative und qualitative Beurteilung der
Programme hinsichtlich ihrer Wirkungen, der Effizienz im Sinne der kostengünstigen Er
zielung dieser Wirkungen und hinsichtlich der Effektivität im Sinne des Zielerreichungs
grades angestrebt.
6
Ergebnisse
Im Rahmen der Durchführungsevaluation stellte sich heraus, dass der relativ hohe An
spruch an die benötigten quantitativen und belastbaren Daten in der Realität nicht erfüllt
werden konnte. Das seitens der EU-Kommission im Jahr 1999 aufgestellte detaillierte Be
urteilungsmuster (EU-Kommission 1999a) kam im Nachhinein zu spät. Wenn auch der
Im Komm. Dok. 398Yl 116(01), Sonderbericht Nr. 15/98 über die Bewertung der StrukturfondsInterventionen in den Zeiträumen 1989 bis 1993 und 1994 bis 1999, zusammen mit den Antworten der
Kommission im Amtsblatt C 347 vom 16.11.1998 wurde das MEANS-Programm scharf kritisiert, da es
noch keine konkreten Methoden und allgemeine Indikatoren zur Bewertung erarbeitet hatte.
311
Anspruch, eine Evaluation durchzuführen, schon zu Beginn der Förderperiode feststand,
war zu Beginn, d. h. 1994, nicht klar, welche konkrete Ausprägung sie haben soll.
Gemessen an den von der EU-Kommission formulierten Vorgaben in den Leitlinien von
1999 (vgl. auch Spalten 1 und 2 der Tabelle 2) enthielten die von der EU-Kommission
selbst genehmigten Programme (EPPD) nur sehr lückenhafte Indikatorangaben. Aus den
Programmunterlagen der Bundesländer wurden alle explizit genannten Indikatoren her
ausgefiltert und nach dem Bewertungsschema der EU-Kommission, wie in der Tabelle 2
dargestellt, eingeordnet. Während die Bundesländer Indikatoren für die physischen Ver
änderungen (Wettbewerb-»Output), die ökonomischen Änderungen (Wettbewerbe Er
gebnis) und die gesamtwirtschaftlichen Veränderungen (Wettbewerb-^Wirkung) offerier
ten und auch den Erzeugerbezug etwa durch Nachweis der Vertragsbindung als Indikator
erheben wollten, waren Indikatoren zu Umweltaspekten, zur Zielgruppenorientierung oder
zum Verwaltungseinfluss gar nicht vorgesehen. Darüber hinaus wurden selbst diese Indi
katoren sehr häufig nicht auswertbar erhoben, wobei erhebliche Unterschiede zwischen
den Bundesländern auftraten. Damit zusammenhängend ergab die Durchführungsevaluati
on, dass keine konkreten Vorstellungen hinsichtlich einer Datenbereitstellung für die
nachfolgende Evaluation durch externe Bearbeiter bestanden. Somit lagen nur sehr be
grenzt verfügbare und auswertbare Informationen vor.
Häufigkeit der expliziten Erwähnung der Indikatoren in den EPPD der ein
Tabelle 2:
zelnen Bundesländer nach Sektoren unter Berücksichtigung der Anforde
rungen an ein Indikatorenspektrum seitens der EU-Kommission
fWe'
- Lbstu.
,u"f- Gemüse
Bewertungs
bereich
Wettbewerb
Bezug zu den
Erzeu-gern
Umwelt
aspekte
Verwaltunq
Zielgruppen-
orientterunq
Zielkomplementarität
Gesundheit u.
Hyqiene
Milch
ebene
Vieh u.
Kartof
Fleisch
feln
Blumen
u. Zier
pflanzen
Wein u.
Alkohol
Wirkung
7
3
6
6
3
3
Ergebnis I
13
1
8
3
5
1
Output
Wirkung
26
20
12
2
Ergebnis I
12
Saat- u.
And.
Ge
Pflanz
pfl. Pro
Pro
flügel
gut
dukte
dukte
3
3
4
5
1
3
1
1
3
3
2
11
80
3
1
1
32
Ge
treide
And.
1
1
4
1
3
1
8
1
4
!
I
4
43
36
1
2
1
2
Output
Sum
me
1
Output
Wirkung
Ergebnis
Eier u.
Forst
1
1
7
12
1
2
3
3
W/E/O
W/E/O
W/E/O
W/E/O
Geplanter Mitteleinsatz | 13
Summe
\ 79
1
3
7
46
2E
3
1
21
8
1
6
12
4
9
7
1
28
19
244
Quelle: Eigene Auswertung
Im Rahmen der Programmevaluation wurden unter anderem die Förderpläne (EPPD) der
Bundesländer und ihre Änderungen untersucht. In den ABL wurden verschiedene Sekto
ren in die Förderung aufgenommen (vgl. Tabelle 4). Schwerpunkte lagen mit zusammen
91 % Anteil an den öffentlichen Ausgaben in den Bereichen Obst und Gemüse, Milch,
Vieh und Fleisch, Kartoffeln, Blumen und Zierpflanzen. Zusammen gab es 44 Sektornen
nungen, von denen acht d. h. fast 20 % nachträglich hinzugekommen sind und zwei wie
der herausgenommen wurden. Daneben erfuhren wiederum nur acht Sektoren keine Ände
rung in Form von Mittelauf- oder -abstockungen. Dieser Sachverhalt spiegelt die Dynamik
der Märkte und damit der Unternehmen hinsichtlich ihrer Investitionspläne während des
relativ langen Planungszeitraumes von sechs Jahren wider.
312
Tabelle 3:
Die EPPD der Bundesländer und ihre Änderungen während der Laufzeit
1994 bis 1999
Anteil
Sekt, an
NW
BW
HE
öffentl.
Ausg.
Sektor
Obst
Milch
und Gemüse
-+
+
-
+
m
X
und Milchprod.
26%
22%
Vieh u.Fleisch
18%
Kartoffeln
16%
Blumen und Pflanzen
9%
Andere pflanzt Produkte
1%
Forst
1%
Wein und Alkohol
3%
Eier und Geflügel
Saat- und Pflanzgut
1%
1%
1%
Andere Produkte
o%
Evaluierung
öffentl. Ausg. EPPD insges.
verfügbare Indexmittel
L
L
lhauptsächlich betrachtete Sektoren
^geförderte Sektoren
+ / - |Zu- bzw. Abnahme der öffentlichen Ausgaben im EPPD gegenüber
Erstgenehmigung (o. Aufstockung durch Indexmittel)
jwährend Programmlaufzeit hinzugekommener Sektor
|^X]während Progerammlaufzeit herausgenommener Sektor
Quelle: Eigene Auswertung
Abbildung 3:
Geografische Verteilung
der nach VO (EG) 951/
1997 geförderten Projekte
in den ABL
Zugleich veranschaulicht die Tabelle 4 die
mögliche Flexibilität der Förderung, um
auf neuere Entwicklungen zu reagieren.
Allerdings wurde die Flexibilität durch ein
hohes Maß an administrativem und zeitli
chem Aufwand für die Änderungsanträge
und Genehmigungen erkauft, da dieses
Procedere selten weniger als sechs Monate
beanspruchte.
Auf der Ebene der Projektevaluation
konnten, wie zuvor dargelegt, insgesamt
nur in begrenztem Maße Ergebnisse ge
wonnen werden. Daher wurde das Evalua
tionskonzept dahingehend angepasst, dass
zur Ermittlung maßnahmenbezogener Wir
kungen 19 Fallstudien, verteilt auf die
wichtigsten Sektoren und unter Berück
sichtigung möglichst aller alten Bundes
länder durchgeführt wurden.
#
Fördermaßnahme(n)
I
I 5b Zielgebiete
Als ein wichtiges Ergebnis der Evaluation
wurden Standardfragebögen entwickelt und
verwendet, die die Anforderungen der EUKommission an eine umfassende Evaluati
on berücksichtigten (EU-Kommission 1999a). Diese Standardfragebögen waren überdies
Grundlage für die in der Förderperiode 2000 bis 2006 benötigten einheitlichen Erhebungsbögen, die eine wesentliche Basis der Begleitung und Bewertung in der Förderperi
ode 2000 bis 2006 sein werden.
3 13
Insgesamt verteilen sich die mehr als 800 Projekte einigermaßen gleichmäßig über das
Gebiet der ABL (vgl. Abbildung 3). Es wurden fast 1,7 Mrd. DM an förderfähigen Inves
titionen umgesetzt. Darin enthalten sind zu einem Drittel (565 Mio. DM) staatliche För
dergelder, d. h., es wurden durchschnittlich pro Maßnahme 2 Mio. DM investiert und
675.000 DM Fördergelder ausgeschüttet. Neue oder zusätzliche Lagereinrichtungen, Mo
dernisierungen, Erweiterungs- oder Neubauten von Verarbeitungsanlagen und Vermark
tungseinrichtungen bildeten Schwerpunkte der Förderung. Aus den Fallstudien und weite
ren eingesehenen Projektunterlagen wurde ersichtlich, dass allein durch den Einsatz mo
derner Anlagen sowie durch die Genehmigungs- und Kontrollverfahren der örtlichen zu
ständigen Behörden eine Verbesserung der Umwelt-, Arbeits- und Hygienebedingungen
erreicht wurde und damit 'programmexterne' administrative Einflüsse in das Programm
einwirken. Bedeutung hat auch die Berücksichtigung der Interessen der landwirtschaftli
chen Erzeuger als Rohstofflieferanten, z. B. durch den Nachweis des Anteiles vertraglich
gebundener Ware an den eingesetzten Rohstoffen, wobei dies fast ausschließlich lediglich
auf Projektebene aber nicht zusammengefasst für Sektoren belegt bzw. dokumentiert ist.
7
Beurteilung und Schlussfolgerungen
Die Evaluation der Förderung nach VO (EG) 951/1997 in der Förderperiode 1994 bis
1999 konnte nur teilweise zu beurteilungsfähigen Ergebnissen gelangen. Ein gravierender
Schwachpunkt ergibt sich aus der Zeitplanung: Die Durchführung und vorgeschriebene
Fertigstellung einer Ex-post-Evaluation noch vor dem eigentlichen Ende des Förderzeit
raumes, der sich bis zum 31.12.2001 erstreckt, ist per Definition unsinnig. So betrug der
Abwicklungsstand aller bewilligten Maßnahmen in manchen Bundesländern kaum mehr
als 50 % zum Zeitpunkt 31.12.2000. Eine Beurteilung der nachhaltigen Wirkungen von
Maßnahmen und Programmen ist so unmöglich. Zusätzlich standen tatsächlich nutzbare
Daten in völlig unzureichendem Maße zur Verfügung. Gerade vor dem Hintergrund einer
flexiblen Planung ist ein Mindestmaß an systematischer und für Dritte auswertbarer Da
tensammlung von Beginn an unentbehrlich. Weiterhin ist die Datenerhebung im Sinne ei
nes kontinuierlichen Monitorings kein Selbstzweck. Es muss sowohl dafür Sorge getragen
werden, dass sie dann von Dritten genutzt werden können als auch daran gedacht werden,
dass sie sinnvoll zu interpretieren sind, d. h. die 'richtigen' Daten erhoben werden.
Doch auch wenn solche Daten vorliegen, ist die Vergleichbarkeit oft nicht gegeben: Aus
den 19 Fallstudien wurde deutlich, dass selbst bei einem vorhandenen Erhebungsbogen
bzw. Indikatorenschema die Auswertung auf Probleme der spezifischen Situation der Un
ternehmen und der teilweise widersprüchlichen Aussagekraft des selben Indikators bei
zwei verschiedenen Maßnahmen stößt: Ein Gemüsevermarktungsunternehmen konnte den
Umsatz erheblich steigern, weil es auf die Ansprüche der Kunden reagiert hat und ver
kaufsfertig verpackte Ware ausliefert. Es hat eine eindeutig erfolgreiche Strategie ver
folgt. Allerdings ist der Verpackungsaufwand des Unternehmens dadurch enorm gestie
gen, was hinsichtlich des Indikators Umweltaspekte->Ressourcenschonung negativ zu be
urteilen ist. Zwingend erforderlich ist daher eine gründliche qualitative Analyse selbst bei
vorhandenen quantitativen Indikatoren/Daten.
Zudem ist eine dem Sachverhalt angemessene Marktanalyse allein schon zur sachgerech
ten Auswahl der zu fördernden Sektoren, also zur Ermittlung eines Förderbedarfes wich
tig. Beinahe unumgänglich ist sie, soll die Sinnhaftigkeit von Maßnahmen bzw. der Erfolg
beurteilt werden.
314
Vor diesem Hintergrund besteht durchaus noch Forschungsbedarf. So sind Erkenntnisfort
schritte zur Kalkulation von Aufwand und Ertrag einer Evaluation für Politik, Administ
ration und Wirtschaft nötig und damit verbunden die Suche nach wenigen aber tatsächlich
aussagekräftigen Indikatoren. Gleiches gilt für die vergleichbare Beurteilung administrati
ver Abläufe gerade in einem föderalistischen System, wie der Bundesrepublik Deutsch
land.
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