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La paradoja colombiana:  un análisis institucionalista denso

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La paradoja colombiana:  un análisis institucionalista denso
 1 La paradoja colombiana:
un análisis institucionalista denso
César Rodríguez Garavito
Universidad de los Andes
1. Introducción
Quince años después de abandonar Colombia, donde vivió entre 1952 y 1956, Albert
Hirschman publicó una demoledora reseña de un libro sobre la política y el Estado
colombianos, escrito por un joven académico estadounidense, James Payne. En la
reseña, incluida en A Bias for Hope, Hirschman se viene lanza en ristre contra la tesis
del libro (Payne 1968), que resume así:
In plain language, occasionally used by the author, Colombian politicians are
exceedingly demagogic –interested exclusively in increasing their own power,
always ready to betray yesterday’s friends and allies, and, to top it all, incapable
of having friendly personal relations with anyone because they feel comfortable
only with abject supplicants. On the other hand, there is the politician with a
program incentive whose preferred habitat is the United States of America. He
enjoys working on concrete policies and achieving a stated goal; hence he is
principled, willing to defend unpopular causes, always ready to come to
constructive agreements, hard-working, and generally lovable (Hirschman 1971:
345; italics in the original).
Además de calificarlo de prejuiciado e ingenuo, Hirschman reta a Payne con un acertijo
explicativo:
It is easy to show that the Payne model is as wrong as it is outrageous. In the
first place, it is unable to explain the very wide swings of Colombian politics;
2 after all, during almost all of the first half of the twentieth century Colombia
stood as a “stable” democracy with peaceful transfers of power from one party
to another: throughout the Great Depression of the thirties when almost all other
Latin American countries experienced violent political convulsions,
constitutional government continued in spite of much social unrest.
This experience is hard to explain by a theory that holds that vicious
political infighting, untrammeled by any concern with programs or loyalty, holds
continuous sway throughout the body politic. Moreover, such a theory ought to
take a good look at –and give special weight to— the body’s head: if Payne had
done that he might have noticed that this stereotype . . . simply does not apply to
a number of the most outstanding leaders and recent presidents of Colombia1
(Hirschman 1971: 346)
La cita de Hirschman ofrece un punto de entrada ideal al contenido y la metodología de
este artículo. Desde el punto de vista del contenido, ofrece una de las formulaciones
más claras y autorizadas de lo que llamaré la “paradoja colombiana”: la coexistencia de
instituciones políticas, económicas y sociales bastante estables, de un lado, y muy altos
niveles de violencia y fragmentación territorial, del otro. La paradoja ha preocupado a
colombianólogos y latinoamericanistas por décadas. Y aparece de nuevo, con evidencia
empírica más detallada, en los estudios de caso que analizo en este texto. Elaborados
como parte de un proyecto comparado más amplio sobre las instituciones y el desarrollo
en América Latina (Portes 2009), dichos estudios ofrecen etnografías institucionales de
la administración de correos (Díaz 2009), la bolsa de valores (Rodríguez Garavito
2009), la autoridad aeronáutica (Hernández 2009), la administración de impuestos
(Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco 2008) y el sistema de salud (Díaz 2008).
1
Hay que recordar que Hirschman tuvo una admiración particular por Carlos Lleras Restrepo, Presidente
de Colombia entre 1966 y 1970. Ya en 1963, les había dedicado su libro Journeys Towards Progress a
Lleras y a Celso Furtado, llamándolos “master reformmongers”. Sobre la experiencia de Hirschman en
Colombia, véase Caballero (2008).
3 En efecto, como veremos con detalle más adelante, los resultados de ese
proyecto regional muestran que, entre los cinco países estudiados2, Colombia alcanza
los menores puntajes en las variables independientes de calidad y proactividad
institucional que fueron analizadas, así como en las variables de resultado sobre la
adecuación institucional y el aporte al desarrollo (Portes y Smith 2009). En vista de
esta precariedad institucional, ¿qué explica el desempeño económico colombiano,
relativamente sólido y estable en el contexto regional? ¿cómo se puede entender que
Colombia sea uno de los pocos países que haya escapado a las olas económicas
populistas latinoamericanas y a los ciclos de hiperinflación y estancamiento que las
caracterizan (Dornbusch y Edwards 1991; Urrutia 2001)? ¿cómo se compagina la
precariedad institucional con la existencia de una tecnocracia que, como lo recuerda
Hirschman, es reconocida por su competencia profesional? ¿cómo explicar que, a la
vez, Colombia sea una de las democracias más estables de la región –de hecho, una de
sólo cuatro que no sucumbió a los golpes militares de los sesenta y setenta3, y que se
mantiene hasta hoy—? ¿y cómo entender que todo esto suceda en medio del conflicto
armado más viejo y violento del continente?
La alusión a la reseña de Hirschman en A Bias for Hope resulta útil también para
explicar el enfoque metodológico que utilizaré en este artículo para abordar esta
paradoja colombiana. Además de refutar la tesis de Payne, Hirschman dirige los dardos
críticos contra su “enfoque cognitivo” –esto es, contra la relación entre teoría y
evidencia, lo que hoy llamaríamos “metodología” (Burawoy 2009)—. De hecho,
Hirschman presenta el trabajo de Payne como una muestra de la “tendencia hacia la
teorización compulsiva e irreflexiva”, esto es, el vicio metodológico que consiste en
formular grandes narrativas teóricas que buscan una explicación total de un fenómeno
2
3
Los países incluidos en el proyecto son Argentina, Chile, Colombia, México y República Dominicana.
Los otros países fueron México, Costa Rica y Venezuela.
4 complejo y que, además, están basadas en evidencia empírica muy general. Esta
obsesiva “búsqueda de paradigmas” era, para Hirschman, un obstáculo para la
comprensión de los fenómenos sociales tan poderoso como la cuantificación irreflexiva.
Por ello su dura, pero certera, condena metodológica:
Payne’s book . . . obviously explains too much and thereby succeeds only in
provoking the reader’s resistance and incredulity; the only curiosity it provokes
is about the kind of social science that made an obviously gifted young man go
so wrong (Hirschman 1971: 344)
Como lo ha mostrado Portes (2004), esta inclinación hacia las grandes teorías ha sido
común también en la sociología latinoamericana y ha representado una barrera para la
comprensión de fenómenos complejos, como la paradoja colombiana. De ahí que el
proyecto en el que se inscribe este artículo haya estado centrado en hacer etnografías
densas de instituciones específicas en América Latina, antes que en generar una teoría
comprensiva de las instituciones o de los cambios institucionales nacionales y
regionales (Portes 2009). Dado su interés en la formulación de tesis que puedan ser
contrastadas empíricamente mediante estudios detallados, este “institucionalismo
denso” se mantiene en un nivel medio de abstracción, esto es, el de los conceptos y las
teorías de “alcance intermedio” mertonianas (Portes 2004).
En este nivel se ubica la discusión de la paradoja colombiana ofrecida en este
artículo. Por esto –en lugar de formular una explicación comprensiva de las
instituciones nacionales, o de la intrigante coexistencia de estabilidad institucional y
volatilidad política—, en este texto busco poner en contacto los hallazgos empíricos de
los cinco estudios de caso, de un lado, y el acertijo analítico que presenta la paradoja
colombiana, del otro.
5 Al apuntar a esa zona intermedia, persigo un objetivo doble. Primero, en
relación con los estudios de caso, pretendo comparar la evidencia proveniente de ellos
para extraer inductivamente algunos rasgos generales que sirvan como hipótesis sobre
las características de las instituciones colombianas y sus efectos sobre el desarrollo. El
fin de la comparación es pasar del nivel de la evidencia sobre cada institución a una
discusión más general sobre lo que el conjunto de estudios de casos nos dice acerca de
las instituciones y el desarrollo en Colombia. Segundo, en relación con las tesis
dominantes en la bibliografía sobre las instituciones colombianas –que ofrecen distintas
respuestas a la mencionada paradoja—, mi objetivo es someterlas, al menos
brevemente, al escrutinio empírico de los datos arrojados por los estudios de caso. El fin
del análisis sumario de esta bibliografía es exponerla a la luz de la evidencia etnográfica
detallada de estos estudios de caso. Hasta donde conozco, este tipo de evidencia no ha
sido utilizada en la discusión sobre el tema, que ha operado con datos cuantitativos y
cualitativos genéricos4.
En este sentido, este artículo tiene una naturaleza doble. De un lado, constituye
una discusión sintética de los estudios de caso y un esfuerzo de generalización basado
en ellos. De otro lado, representa una intervención en la discusión sobre las instituciones
colombianas desde el punto de vista del “institucionalismo denso”. De ahí que utilice
como referente el leitmotiv de esta discusión: la “paradoja colombiana”. En sus dos
componentes, toma como referencia el marco teórico y las variables de interés del
proyecto colectivo del que hace parte. Dado que el marco, las variables y el proyecto
son explicados con detalle en otro lugar (Portes 2009), no me detengo aquí en
discutirlos, sino simplemente los asumo como mi punto de partida.
4
Véase, por ejemplo, Kalmanovitz (2001) y Pizarro (2004).
6 Para mayor claridad, antes de pasar a examinar los estudios de caso, es necesario
resaltar un aspecto del marco conceptual que puede prestarse a equívocos. Como se
explica en el trabajo marco de Portes (2009:29), las instituciones se entienden aquí
como “conjuntos de reglas, escritas o informales, que gobiernan las relaciones entre los
ocupantes de roles en organizaciones sociales”. Esto implica que, contra el uso
coloquial del término, las instituciones (1) se diferencian de las organizaciones (de las
que son su “plano simbólico”) y (2) existen en todo tipo de campos sociales, desde el
político hasta el familiar, el religioso y el económico. Esto último significa que –a
diferencia del uso del término en la ciencia política o la economía—, en el sentido
sociológico que aquí se sigue, las instituciones no se limitan a las estatales. Por ello,
resultaría equívoco discutir los estudios de caso a la luz de la copiosa bibliografía sobre
el Estado y el desarrollo económico, que tienen en cuenta sólo las instituciones y
organizaciones estatales. Con base en esa literatura, por ejemplo, sería inoficioso tratar
de entender uno de los casos del proyecto (la bolsa de valores), que hace parte del sector
privado. Por ello, aunque en este texto utilizo los trabajos sobre las instituciones
colombianas –que, casi siempre, tienen como referente al Estado—, hago las
aclaraciones necesarias y, en todo caso, opero con el concepto sociológico de
instituciones, que incluye desde la familia hasta la iglesia, la escuela o la bolsa de
valores.
Con los mencionado fines en mente, divido el resto del texto en tres partes. En la
primera, sintetizo y discuto los hallazgos de los estudios de caso y extraigo los
elementos generales que surgen de la comparación entre ellos. Para esto, utilizo como
ejes de comparación las variables en las que se concentró el proyecto colectivo
comparado. En la segunda parte, utilizo los rasgos institucionales surgidos de la revisión
empírica para discutir la paradoja colombiana y las explicaciones que se han dado de
7 ella. Al hacerlo, utilizo la evidencia de los estudios de caso para intentar una
caracterización más precisa de la paradoja y una interpretación de ella que difiere de las
dominantes en la literatura. Sostengo que la evidencia etnográfica del proyecto y datos
provenientes de otros estudios sugieren que el campo institucional colombiano no
representa ni un caso de “colapso institucional” ni un modelo de estabilidad y
racionalidad, sino una situación híbrida caracterizada por solidez institucional en nichos
de excelencia y precariedad institucional en el resto del campo. Finalmente, recapitulo y
concluyo en una breve sección final.
2. El funcionamiento de las instituciones colombianas: la evidencia de los
estudios de caso
2.1. Las instituciones estudiadas
Por las razones anotadas en el marco conceptual y metodológico de este proyecto, en
Colombia, como en los demás países del estudio, fueron analizadas cinco instituciones
que cumplen funciones económicas y sociales críticas: la bolsa de valores, la
administración de impuestos, la administración de aeropuertos y seguridad aérea, el
sistema de salud público y el servicio de correos. Para entender los hallazgos de los
estudios de caso, es necesario primero darle una mirada muy rápida a las características
y las trayectorias de estas instituciones, que en el contexto colombiano pueden ser
divididas en tres grupos. En primer lugar encontramos instituciones que han pasado por
un rápido proceso de modernización tecnológica y organizacional, inducido por
presiones externas. En este grupo se encuentran la Bolsa de Valores de Colombia
(BVC) y la Aeronáutica Civil (Aerocivil). En segundo lugar, el estudio incluyó dos
instituciones que se encontraban en franco declive y que, de hecho, estaban en proceso
8 de liquidación en el momento del estudio y desaparecieron recientemente. En esta
categoría se encuentran el Instituto de Seguros Sociales (ISS) –que fue por décadas la
entidad encargada de administrar el sistema de salud público—y la Administración
Postal Nacional (Adpostal). En una categoría intermedia se encuentra la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), que ha estado sujeta, al mismo tiempo, a
presiones poderosas para fortalecerse y modernizarse, y a presiones para mantenerse
como una institución clientelista y permeable a la corrupción. Veamos entonces las
líneas generales de los estudios de caso con base en esta clasificación.
En al primer grupo de instituciones, la bolsa de valores (BVC) constituye el caso
de transformación y fortalecimiento institucional más claro de la muestra. Como lo
documenta el estudio de caso de Rodríguez Garavito (2009), el proceso que llevó a la
unificación de las bolsas regionales en la BVC en 2001, y la posterior actualización
tecnológica y organizativa de ésta, puede ser descrito como un paso de un “club de
caballeros” a una plataforma electrónica de transacciones globales. Se trata, entonces,
de un caso de reinvención institucional que ha reemplazado gradualmente el modelo
mutualista –en el que las bolsas eran exclusivos espacios de interacción entre miembros
de pequeñas élites económicas y sociales— por un modelo de mercado más abierto y
anónimo. Esto ha implicado no sólo la entrada de nuevos socios a la BVC (incluyendo
actores financieros como los fondos de pensiones), sino también la diversificación de
los instrumentos negociados, para abarcar –además de los títulos de deuda pública (que
siguen ocupando buena parte del volumen de transacciones) y las acciones— nuevos
instrumentos como los derivados. En todos estos procesos, los motores de
transformación han sido la presión competitiva de otros actores que pujan por prestar
los servicios de la BVC y la globalización de los mercados bursátiles, que han acelerado
la difusión de tecnologías y prácticas organizacionales.
9 Un cambio similar, aunque más gradual y ambiguo, es evidente en el estudio de
caso de la Aerocivil (Hernández 2009). Dada la presión de las calificaciones
internacionales de nivel de riesgo aéreo, la Aerocivil ha ido adaptando sus protocolos y
su estructura interna para seguir las prácticas internacionales vigentes. Una muestra de
ello es el fortalecimiento del entrenamiento de su personal, a través de la creación del
Centro de Estudios Aeronáuticos a mediados de los noventa. La etnografía y las
encuestas de Hernández muestran, sin embargo, que la transformación institucional ha
sido mucho más limitada en relación con la función de administración aeroportuaria,
como lo ilustra el manejo caótico que la Aerocivil le dio a la licitación y la construcción
del principal aeropuerto del país, ubicado en Bogotá.
En claro contraste con estos dos casos, el estudio de Adpostal, como lo expresa
su autora, es la historia de la “vida, pasión y muerte” de la institución (Díaz 2009). Se
podría decir que fue una muerte lenta pero segura, por cuanto, desde sus inicios en la
década de los veinte del siglo pasado, la administración postal se enfrentó a un rival que
no tienen sus equivalentes en la mayoría de países latinoamericanos: la difícil geografía
colombiana. De ahí que, desde un inicio, Adpostal tuvo que competir, literalmente, a
lomo de mula, para llegar a los puntos más difíciles del territorio nacional, en tanto que
los segmentos rentables del mercado fueron ocupados tempranamente por las
compañías aéreas privadas. Dedicada a prestar de forma monopolista el servicio de
“correo social” –el que llegaba a las zonas apartadas o afectadas por la violencia
política, y que las compañías privadas no estaban interesadas en prestar—, Adopstal se
convirtió en una organización paquidérmica y resistente a sucesivos intentos de
modernización. Sin un negocio rentable y con una burocracia estancada y un pasivo
pensional insostenible, Adpostal sucumbió a la compentencia privada y a la ola de
reformas del Estado de los noventa y fue liquidada en 2006.
10 El estudio de caso sobre el Instituto de Seguros Sociales (ISS) es también una
nota necrológica, como lo sugiere el giro garciamarquiano que le da Díaz (2008) al
“relato de la muerte anunciada” de esta institución. La historia del declive del ISS sigue
el molde de muchas instituciones prestadoras de servicios públicos en la era neoliberal
en la región. Hacia comienzos de los noventa, el ISS, a pesar de tener varios hospitales
de excelencia (como la Clínica San Pedro Claver, en la que Díaz concentra su
etnografía), había acumulado pérdidas y pasivos pensionales considerables. Por eso, fue
uno de los blancos predilectos de la ola de privatizaciones y reformas emprendidas por
el Gobierno de César Gaviria. En 1993, con la ley que estableció el nuevo sistema de
salud (la Ley 100), el ISS se vio enfrentado a la competencia de compañías privadas que
rápidamente ocuparon los segmentos más lucrativos del mercado de aseguramiento
médico. A los problemas de burocracia y estancamiento que ya tenía el ISS, por tanto,
se añadió una creciente insolvencia que llevó a la liquidación de la entidad en 2010.
Finalmente, el estudio de la administración de impuestos (DIAN) muestra un
escenario intermedio, que oscila entre la modernización y el clientelismo (Rodríguez
Garavito y Rodríguez Franco 2010). En cuanto al proceso de modernización, la DIAN
misma fue creada, mediante la fusión de dos entidades, como parte de las reformas
institucionales que marcaron el giro del Estado y la economías colombianas hacia el
Consenso de Washington a comienzos de los años noventa (Edwards y Steiner 2008).
Desde entonces, ha atravesado procesos de transformación tecnológicos y culturales
profundos. De un lado, ha automatización de sus procedimientos y sus métodos de
detección de evasión fiscal; del otro, ha impulsado un cambio cultural interno –que ha
ido de la visión del ciudadano como potencial evasor a la concepción del ciudadano
como “cliente”— y una transformación cultural externa (mediante campañas
pedagógicas contra la evasión). No obstante los avances en estos frentes, el estudio de
11 caso muestra que la modernización convive en la DIAN con arraigados patrones de
corrupción y clientelismo, que son alimentados por las ingentes cantidades de dinero
(legal o ilegal) que están en juego en las principales tareas de la institución, esto es, el
control de la evasión y el contrabando.
Contra el telón de fondo de este panorama general de las instituciones
analizadas, en lo que viene me concentro en los aspectos de interés para el proyecto, que
permiten hacer una comparación sistemática de los resultados de los estudios de caso.
2.2. El balance de las instituciones colombianas: características y contribución al
desarrollo
De acuerdo con el marco analítico de este proyecto (Portes 2009), para explicar las dos
variables de interés –la correspondencia entre las reglas institucionales y la práctica de
una organización, de un lado, y el aporte de la institución al desarrollo nacional, del
otro— es necesario tener en cuenta variables independientes tanto internas como
externas a la institución. Las primeras incluyen el sistema de reclutamiento y promoción
de personal, la autonomía en relación con grupos de interés, y la cohesión y unidad
interna de la organización. Las variables externas comprenden la proactividad de la
organización frente a los demás actores sociales relevantes, la capacidad de innovación
y actualización tecnológica y la disponibilidad de aliados externos para el cumplimiento
de la misión institucional.
Además de servir como mapa del trabajo empírico sobre cada una de las
instituciones, estas variables ofrecen ejes de comparación y síntesis de los hallazgos de
los estudios de caso. Esta es la tarea acometida en este sección, donde recojo la
evidencia y discuto las tendencias que surjen de la comparación entre las instituciones
12 estudiadas. Para ello, utilizo tanto los datos cualitativos como las calificaciones de cada
variable asignadas por los autores de las etnografías institucionales, tanto en la escala
dicotómica (donde 1=presencia y 0=ausencia), como en la escala 1-5 (donde 1=ausencia
absoluta y 5=presencia absoluta).
El Cuadro 1 sintetiza los puntajes de las seis variables independientes y las dos
variables dependientes para las instituciones colombianas.
--------------------Cuadro 1 aquí
--------------------2.2.1. Meritocracia
El reclutamiento y la promoción meritocrática hacen referencia a la capacidad de las
instituciones para administrar el enganche y la promoción de personal con base en
credenciales profesionales, resultados y desempeño. En este sentido, el reclutamiento y
la promoción basados en conexiones familiares y otros lazos personalistas son la
antítesis del rasgo institucional plasmado en esta variable (Portes 2009: 10).
Los hallazgos empíricos muestran una tendencia hacia la ausencia de
mecanismos meritocráticos en las instituciones colombianas. En efecto, tres de las cinco
instituciones estudiadas –el ISS, Adpostal y DIAN— son calificadas con 2/5 en la
escala numérica y 0 (ausencia) en la escala dicotómica. En el ISS y en Adpostal, Díaz
(2008, 2009) recogió numerosos testimonios de la necesidad de una “palanca política”
para ser nombrado o ascendido. Y una ex directora de la DIAN, al escribir sus
13 memorias tras salir de la institución, retrató vivamente la influencia del clientelismo en
el nombramiento y promoción de funcionarios de la entidad:
Para conseguir apoyo parlamentario, el Gobierno se inventó la figura
diabólica de los supernumerarios de la DIAN, que eran cargos a término
fijo que se repartían entre los políticos. Arrancaron con 300
supernumerarios y en mi época, tres años después ya iban en 2000,
repartidos por todo el país. Son funcionarios de libre nombramiento y
remoción que se han vuelto indispensables para la administración, pero su
nombramiento está contaminado de politiquería. Muchos de ellos
ayudaban, aprendían, se querían quedar pero al año tenían que irse para
rotados por algún otro protegido de algún político. Esos eran los puestos a
los que les ponían el ojo, porque en el Ministerio de Hacienda no había
nada más que repartir (Kertzman 2007:138).
Esta tendencia contrasta con los datos de los estudios sobre la Aerocivil y la BVC. En la
primera se constató un alto nivel de meritocracia (4/5), basado en la estrategia clásica de
una burocracia pública weberiana basada en reglas detalladas de enganche y promoción
(Hernández 2009). Idéntico nivel de meritocracia se halló en la BVC, pero por razones
distintas, relacionadas con la naturaleza de empresa privada de la institución. Aunque
las reglas son informales, los resultados y la imagen externa de la gestión de la entidad
corroboran lo dicho por los funcionarios entrevistados, esto es, que la capacidad técnica
es un criterio central de vinculación y ascenso. Por ejemplo, para su Presidente, en
relación con estos asuntos burocráticos, “la bolsa funciona como una empresa privada.
Tiene salarios competitivos y, por su visibilidad actual, no es difícil conseguir gente
buena”, con las calificaciones necesarias, para ocupar las vacantes (Rodríguez Garavito
2009).
14 2.2.2. Inmunidad a la corrupción
Esta variable hace alusión a los mecanismos internos de la organización que determinan
si ella es relativamente autónoma o dependiente de los grupos de interés que inciden en
ella.
Siguiendo a Evans (1995), la hipótesis de trabajo es que una institución
desarrollista es aquélla que tiene dispositivos que la hacen inmune a la corrupción y la
“captura” por parte de dichos grupos. En consecuencia, una burocracia mal remunerada
y desmotivada, en “venta” a intereses particulares, constituyen lo opuesto a una
institución autónoma y relativamente impermeable a la corrupción (Portes 2009:10).
Esta variable reitera tendencia general de la anterior: las mismas tres
instituciones (DIAN, Adpostal e ISS) muestran una alta permeabilidad (2/5) a la
corrupción, mientras que la BVC y la Aerocivil se muestran relativamente inmunes a
ella. Sin embargo, estas dos últimas, con un puntaje de 3/5, son menos pulcras que
meritocráticas, lo que hace que el promedio de esta variable sea menor que el de la
anterior. De hecho, esta variable presenta el segundo promedio más bajo del análisis
(2.3), lo que sugiere la permeabilidad de las instituciones colombianas a distintas
formas de corrupción.
De hecho, la comparación de las tres instituciones atravesadas por la corrupción
revela un dato interesante: cada una de ellas está capturada por combinaciones distintas
de la gama de fuerzas legales e ilegales que, como veremos, se ciernen sobre las
instituciones colombianas. En efecto, la DIAN está infiltrada por sectores políticos que
tienen en ella un botín clientelista y por intermediarios que, tras haber trabajado en la
institución, gestionan trámites y “arreglos” ilegales para eliminar sanciones o
investigaciones por evasión (Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco 2008). Entre
tanto, el ISS estuvo expuesto a una combinación de clientelismo político, captura por
15 sectores armados ilegales (especialmente por grupos paramilitares de extrema derecha,
que han tendido a controlar el sistema de salud en los amplios territorios que han
controlado) y corrupción interna, tanto de funcionarios como de miembros de sus
sindicatos (Díaz 2008). El correo, por su parte, fue víctima de una combinación de
clientelismo y de delitos comunes perpetrados por sus propios empleados, como lo
muestra el diciente hallazgo de Díaz (2009) sobre el saqueo de los paquetes y cartas por
parte de los mismos funcionarios.
2.2.3. Ausencia de islas de poder
El interés en esta variable surge de los efectos negativos de círculos de poder dentro de
las organizaciones, que pueden obstaculizar su funcionamiento y desviarlo de los
objetivos institucionales. La hipótesis de trabajo adicional es que la existencia de este
tipo de “roscas” o “camarillas” puede volcar las organizaciones hacia la satisfacción de
los miembros de dichos grupos antes que al logro de los fines institucionales y el
desarrollo nacional.
La tendencia clara de las instituciones estudiadas para el caso colombiano es la
inexistencia de islas de poder. En efecto, cuatro de las cinco organizaciones estudiadas
obtuvieron puntajes aceptables (3-4) en esta variable, lo que sugiere que, aunque no
tienen una alta cohesión interna, tampoco están controladas por poderosos sectores
internos con intereses distintos al del cumplimiento de la misión institucional.
La excepción a la regla es la DIAN, que está controlada por dos grupos de esta
naturaleza. De un lado, los funcionarios de carrera (de “planta global”) que pertenecen a
un régimen contractual especial y que, por tanto, no pueden ser despedidos sino deben
16 ser reubicados constantemente ante actos de venalidad o ineficiencia. De otro lado, los
miembros de la Oficina Jurídica, cuyo considerable poder radica en que, a través de
resoluciones en casos concretos, terminan definiendo a su arbitrio el significado del
confuso régimen jurídico de los impuestos colombianos.
2.2.4. Proactividad
A partir del trabajo de Evans (1989, 1995) sobre los Estados desarrollistas del Sureste
Asiático y su contraste con los latinoamericanos y africanos, el consenso en la
sociología del desarrollo es que los mecanismos internos de una burocracia weberiana
ideal no bastan para impulsar el proceso de desarrollo nacional. Además de
meritocracia, autonomía y cohesión intestinas, las instituciones desarrollistas tienden a
caracterizarse por establecer relaciones virtuosas con los demás agentes del campo en el
que están insertas.
De hecho, una conclusión especialmente del proyecto regional del que hacen
parte los estudios colombianos es que, de todas las variables analizadas, la proactividad
parece ser el factor clave para que una institución contribuya al desarrollo nacional. En
efecto, el análisis de conjuntos difusos de Portes y Smith (2009:24-25) concluye que
“las organizaciones no son desarrollistas cuando cumplen sólo los conocidos criterios
internos de meritocracia, inmunidad a la corrupción y ausencia de islas de poder”. Para
que una organización weberiana tenga este efecto, se requiere también que sea
proactiva. De hecho, basta con que sea proactiva y tenga uno de los tres rasgos
mencionados de la burocracia weberiana.
17 En este sentido, llama la atención que esta sea precisamente la variable en la que
las organizaciones colombianas obtienen el promedio más bajo (2.2). Con excepción de
la DIAN (que tiene apenas un puntaje aceptable de 3/5), todas las organizaciones
analizadas estuvieron por debajo del umbral que permitiría calificarlas como proactivas.
Bien sea porque sus lazos con el entorno son débiles y están marcados por el
clientelismo –como en el caso de Adpostal y el sistema de salud público— o porque no
existe una estrategia organizacional de articulación virtuosa con actores relevantes –
como en los casos de la BVC y Aerocivil--, las organizaciones colombianas están
caracterizadas por su tendencia a mirar hacia adentro y, al hacerlo, volverse reactivas y
limitar su aporte al desarrollo.
2.2.5. Flexibilidad tecnológica y apertura a la innovación
Esta variable se refiere a la disposición de las organizaciones a adoptar nuevos medios y
procedimientos de actuación, desde instrumentos tecnológicos novedosos hasta nuevas
formas gerenciales. Lo contrario de este factor es la rigidez organizacional, que
perpetúa “la forma en cómo se han hecho siempre las cosas” (Portes 2009: 10).
La tendencia clara de las organizaciones estudiadas es hacia la innovación
tecnológica y gerencial, en buena parte como forma de adaptación a presiones
competitivas nacionales e internacionales. En efecto, cuatro de cinco entidades
estudiadas obtienen 1 en la variable dicotómica y entre 3 y 5 en la calificación continua,
lo que hace que esta sea la variable con el promedio más alto (3.6). Tanto la BVC como
la Aerocivil obtienen puntuaciones relativamente altas, al igual que el ISS, que, a pesar
de su declive organizacional, continuaba incorporando nuevas tecnologías a sus
hospitales de excelencia. La única excepción a la tendencia es Adpostal, cuya
18 inveterada incapacidad para actualizarse se acentuó en los momentos previos a su
liquidación (Díaz 2009).
Las muestras más claras de la tendencia son la BVC y la Aerocivil. Como se vio,
la primera pasó en la última década a ser una plataforma global de negociación de
instrumentos financieros y, en ese sentido, en los términos acertados de su ex
Vicepresidente Comercial, “ha tenido la capacidad de reinventarse” en poco tiempo y en
varios frentes simultáneamente (Rodríguez Garavito 2009). La Aerocivil, entre tanto,
mostró una tendencia hacia la actualización continua de su capital físico y el
entrenamiento de su personal, en buena parte para cumplir las normas internacionales
que regula la certificación de funcionarios y aeropuertos (Hernández 2006: 29).
2.2.6. Aliados externos y balance de poder
Esta variable apunta a la existencia de actores que ejerzan un poder de contrapeso capaz
de evitar que élites con intereses particulares tomen el control de una organización. En
esta última variable independiente, la tendencia clara de las organizaciones estudiadas
es la ausencia de aliados externos de esta naturaleza. En efecto, la mayoría de ellas
(Adpostal, la DIAN y Aerocivil) operan en medio de un Estado fragmentado en el que
no cuenta con aliados confiables. Esta situación es particularmente visible en el caso de
la DIAN, para quien el Ministerio de Hacienda –su potencial apoyo dentro del aparato
estatal—ha sido un aliado inconstante.
El único caso de presencia aceptable de contrapeso externo es el ISS, en parte
por el apoyo que prestaban las centrales sindicales en apoyo a los sindicatos de la
entidad –por ejemplo, para oponerse a su liquidación—. De nuevo, la BVC es la
excepción a la regla, en buena parte porque agencias y grupos externos poderosos,
19 desde la Superintendencia Financiera hasta el sector financiero mismo, tienen interés en
su funcionamiento idóneo.
2.2.7. Adecuación de la organización a la institución
Un primer resultado relevante para el estudio es qué tanto se acercan o se distancian las
organizaciones en relación con lo que sus reglas y su misión indican. En términos
conceptuales más precisos, lo que interesa examinar es la similitud entre la organización
y la institución.
La evidencia refuerza la división de las organizaciones estudiadas en dos grupos.
De un lado, aparecen de nuevo la BVC y Aerocivil con puntajes que indican que, en la
práctica, cumplen en términos generales con las condiciones que les imponen sus
propias reglas. En ese sentido, para estas dos organizaciones, existe una clara
correspondencia con su respectivo plano institucional. Esto es posible porque, como lo
anota Hernández (2009) a propósito de la Aerocivil, existe claridad entre sus
funcionarios en relación con las estructuras organizacionales de la entidad, y éstas, a la
vez, siguen de cerca las normas que regulan la entidad.
Del otro lado, encontramos de nuevo la agrupación constatada en el análisis de
otras variables, que incluye la DIAN, Adpostal y el ISS DIAN. La falta de
correspondencia de la primera con las expectativas institucionales se debe
fundamentalmente al lento avance del proceso de modernización y de integración de sus
funciones fiscales y aduaneras, que mantienen a la DIAN como un híbrido institucional
ubicado en un limbo, literalmente entre la modernización y el clientelismo. En cuanto a
Adpostal y el ISS, el bajo valor de esta variable de adecuación institucional no
sorprende, dado que se trataba de organizaciones en proceso de declive terminal, como
20 lo muestra una cita elocuente de la primera impresión de una de las gerentes regionales
de Adpostal al vincularse a la entidad: “me encontré con una empresa acabada, un
basurero, con el espectáculo triste de la cultura del despilfarro…no había ninguna visión
empresarial, no se evaluaban resultados, ninguna calidad del servicio... Los funcionarios
estaban quietos, anquilosados y estos son factores que hacen que una empresa se
estanque” (Díaz 2009:309).
2.3. Las conclusiones de los estudios de caso: una tipología de las instituciones
colombianas y su aporte al desarrollo
En definitiva, el efecto último de interés es si las organizaciones no sólo cumplen las
expectativas institucionales, sino si aportan al desarrollo económico en su entorno
económico y social. Los resultados de los estudios de caso en este sentido son
elocuentes: ninguna organización –ni siquiera aquellas que obtienen calificaciones
aceptables en las demás variables— cumple con su aporte al desarrollo.
El análisis de las demás variables hace que esta conclusión sea previsible para el
grupo de instituciones menos weberianas y proactivas (la DIAN, el ISS y Adpostal).
Pero la conclusión requiere una explicación adicional en el caso de las otras dos
instituciones. En este sentido, la evidencia sobre la BVC resulta ilustrativa.
A pesar de que la BVC puede ser caracterizada como una organización
weberiana, realiza un aporte poco significativo al desarrollo en la medida en que
continúa promoviendo sólo un modesto del mercado de acciones y bonos privados que
incluye un número bajo de firmas listadas públicamente. Si se tiene en cuenta que sólo
diez de las 100 empresas más grandes del país transan sus acciones en el mercado de
valores en 2006, se concluye que está aún por cumplirse la misión de la BVC de
21 contribuir al desarrollo “a través de la canalización del ahorro hacia la inversión
productiva” (Rodríguez Garavito 2009). El aporte de esta entidad, por tanto, consiste
principalmente en la circulación de bonos de deuda pública que, aunque contribuye a la
financiación del gasto público, no tiene un impacto positivo evidente sobre el objetivo
del desarrollo.
Si a esta conclusión sobre la BVC se suma la evidencia sobre la otra institución
weberiana de la muestra (la Aerocivil), se puede extraer una conclusión interesante:
aunque ambas se ajustan, en líneas generales, al tipo ideal de una burocracia racional,
tienen en común también que son reactivas en las relaciones con su entorno. En otras
palabras, la falta de proactividad es el rasgo común que les impide hacer un aporte al
desarrollo. En este sentido, el análisis de los casos colombianos ofrece evidencia a favor
de la conclusión general del proyecto regional en relación con la proactividad como
determinante esencial de dicho resultado (Portes y Smith 2009).
Este hallazgo tiene un alcance más general, que ha sido discutido en otros
estudios sobre sociología del desarrollo. En particular, resulta relevante aquí la conocida
tesis de Evans (1989, 1995) sobre la combinación entre racionalidad burocrática y la
proactividad –lo que el llama la “autonomía inmersa” (embedded autonomy)—como
requisito para que una institución sea desarrollista. Propongo, entonces, utilizar y
adaptar esta tesis para generar una tipología que permita ubicar con precisión las
instituciones colombianas y sacar conclusiones preliminares sobre los hallazgos de los
estudios de caso5.
La tipología surge de los dos ejes de análisis propuestos por Evans –la
racionalidad burocrática y la proactividad— que están directamente asociadas,
respectivamente, a las variables internas y externas analizadas en la sección anterior. De
5
Un ejercicio similar podría ser hecho con las instituciones de los demás países del estudio.
22 un lado, las variables internas (meritocracia, inmunidad a la corrupción e inexistencia de
islas de poder) apuntan al grado de racionalidad burocrática de la institución. En este
sentido, como lo anota Wright (1996), son los rasgos weberianos de la tipología. De
otro lado, las variables externas (especialmente las variable de proactividad y presencia
de aliados externos) tienen que ver con el grado de “inmersión” (embeddedness) en la
estructura de poder. En este sentido, como lo sugiere el mismo Wright (1996), traen al
análisis los aportes de la tradición marxista sobre la inserción de las instituciones en la
estructura de clase.
En el Cuadro 2 combino estos dos ejes analíticos para esclarecer la tipología
institucional propuesta por Evans y adaptarla al análisis de los estudios de caso. Al
hacerlo, adopto la modificación propuesta por Portes (2009) y llamo a la variable
externa “proactividad” en lugar de “inmersión” para evitar la confusión de ésta con el
concepto de embeddedness de Granovetter (1985). Igualmente, con base en las
conclusiones del análisis de conjuntos difusos de Portes y Smith (2009), mido este rasgo
con el puntaje obtenido por las instituciones en la primera variable externa
(precisamente llamada “proactividad”), por cuanto dicho análisis muestra que este es el
determinante externo que tiene incidencia significativa en el desarrollo.
23 Cuadro 2. Tipología institucional de Evans
Fuente: adaptado de Evans (1989, 1995)
Como se aprecia en el cuadro, para que una institución aporte al desarrollo nacional se
requiere que a la vez tenga una burocracia racional y sea proactiva en las relaciones con
los actores de su campo. La situación opuesta es la de una institución predatoria que
obstaculiza el desarrollo al carecer de una burocracia moderna y estar aislada de su
entorno. Los dos casos intermedios –las instituciones clientelistas y las reactivas—
representan aportes modestos al desarrollo, en el mejor de los casos, o lastres
institucionales para el desarrollo, en el peor.
Los puntajes asignados a cada institución (ver Cuadro 1) en las variables de
racionalidad burocrática (I-III) y en la variable de proactividad (IV) permiten ubicar las
organizaciones colombianas en la tipología del Cuadro 2. Comenzando por la casilla
24 inferior izquierda y yendo en el sentido contrario a las agujas del reloj, lo primero que la
tipología ayuda a precisar es la naturaleza de las dos instituciones que, a pesar de
amoldarse al tipo ideal weberiano, no hacen una contribución significativa al desarrollo
por no ser proactivas. Como acabamos de ver, estas instituciones son la BVC y la
Aerocivil, que, en la clasificación propuesta, encajan en el tipo ideal de instituciones
reactivas.
El caso inverso es el de la DIAN, la única institución proactiva de la muestra
que, sin embargo, carece de reglas y estructuras propias de una organización weberiana.
El resultado es el predicho por el marco conceptual de Evans: una institución
clientelista, cuya proactividad se confunde, con frecuencia, con lazos particularistas –e,
incluso, corruptos— propios de un “botín político”.
Finalmente, los casos de Adpostal y el ISS encajan claramente en la categoría de
instituciones predatorias, que carecen tanto de racionalidad burocrática como de
proactividad. De hecho, los estudios de caso de las dos entidades, hechos en pleno
declive institucional y en medio de procesos de liquidación, muestran situaciones
extremas de venalidad y anomia.
Queda vacía la casilla de las instituciones desarrollistas. El estudio sugiere, por
tanto, que la combinación de racionalidad burocrática y proactividad parece elusiva en
Colombia.
En síntesis, la tipología reitera la agrupación con la que iniciamos el análisis de
los estudios de caso y confirma las dos observaciones generales que se desprenden de
ella. Primero, existen diferencias importantes entre las organizaciones analizadas, que
permiten clasificarlas en tres grupos: (1) organizaciones que, a pesar de ser reactivas,
muestran signos de fortalecimiento institucional (Aerocivil y BVC), (2) organizaciones
25 predatorias en proceso de desaparición (Adpostal e ISS) y (3) una organización
intermedia, que se inscribe en el modelo clientelista pero que está sujeta a presiones
modernizadoras (DIAN).
Segundo, los estudios de caso ofrecen detallada evidencia detallada sobre la
paradoja colombiana, pero a la vez la matizan y complican. En la siguiente sección paso
a examinar qué nos dicen los hallazgos empíricos sobre este tema central de la discusión
de las ciencias sociales sobre las instituciones colombianas.
3. La paradoja colombiana a la luz del institucionalismo denso
3.1. ¿Existe la paradoja?
A diferencia de la inmensa mayoría de la bibliografía sobre las instituciones en
Colombia, los estudios de caso comentados ofrecen evidencia detallada sobre
organizaciones concretas6. Con estos detalles a la mano, ¿cómo lucen la caracterización
y las explicaciones existentes sobre la paradoja colombiana? ¿Se sostiene, se disuelve o
se transforma la paradoja?
Para responder esta pregunta, recordemos brevemente cómo ha sido
caracterizada la paradoja en la literatura. Pizarro (2004:205), al recoger la discusión
sobre el tema, la ha formulado sintéticamente en términos de la combinación de tres
rasgos fundamentales, que ya fueron mencionados. Primero, una excepcional
estabilidad macroeconómica y de las instituciones de manejo de la economía, que
6
La excepción más notable a esta tendencia de la bibliografía es el meticuloso estudio de Gutiérrez
(2007) sobre una de las instituciones clave de la sociedad colombiana –el Partido Liberal—. Gutiérrez
combina investigación histórica de archivo con métodos cualitativos y cuantitativos para producir una
detallada radiografía institucional con repercusiones teóricas.
26 contrasta con la mayor parte de América Latina. Segundo, una notable estabilidad de las
instituciones democráticas. Tercero, en contraste con lo anterior, uno de los niveles de
violencia más altos del mundo.
Como se ve, los dos primeros rasgos suponen la existencia de instituciones
relativamente estables y funcionales, por lo menos en comparación con el resto de la
región. Se trata de una suposición ampliamente compartida en los trabajos sobre
Colombia en las ciencias sociales, como lo sugiere la citada defensa de Hirschman de la
tecnocracia colombiana o la defensa de Malcolm Deas de las instituciones democráticas
nacionales, que han permitido “más elecciones, bajo más sistemas (central y federal,
directo e indirecto, hegemónico y proporcional) y con mayores consecuencias, que
ninguno de los países americanos o europeos que pretendiesen disputarle el título”
(Deas 1993:207).
¿Cómo se compagina esta difundida percepción de la buena calidad y los efectos
positivos de las instituciones colombianas con el retrato mucho menos halagador que
surge de los estudios de caso? Existen al menos tres respuestas. La primera sostiene que
esa percepción no tiene respaldo empírico y que, en realidad, las instituciones del país
son más precarias de lo que los colombianólogos (y los colombianos) han imaginado.
Esta línea explicativa cuenta con reciente sustento en las baterías de indicadores
internacionales que han sido desarrollados para medir la calidad de las instituciones,
desde el índice de “buen gobierno” (good governance) del Banco Mundial (Kaufman,
Kray y Mastuzzi 2009) hasta los diversos índices de “estados fallidos” desarrollados por
entidades como la revista Foreign Policy7 o el Programa sobre Conflictos Interestatales
de la Universidad de Harvard (Rotberg 2003).
El panorama más crítico es el dibujado por los indicadores de estados fallidos
7
Sobre este índice, véase http://www.foreignpolicy.com/articles/2009/06/22/the_2009_failed_states_index
27 (failed states). En el más conocido de ellos (el de Foreign Policy), Colombia es el país
latinoamericano con el más alto puntaje en la escala de “fracaso” estatal y se ubica en el
puesto 40 a nivel mundial, “superado” en el hemisferio sólo por Haití. En la muestra de
los cinco países incluidos en el estudio que comento en este artículo, es el único
calificado como “en peligro” de fracasar.
Esta misma conclusión, que contrasta con la visión favorable de las instituciones
nacionales, ha sido defendida por algunos politólogos, que han calificado a Colombia
como un “Estado en vía de fracaso” (Mason 2000, 2002). Y es respaldada por otros
índices, como el de “estabilidad política” que hace parte de la medición de “buen
gobierno” del Banco Mundial, donde Colombia aparece en el fondo de la tabla
regional8.
Estos índices han sido certeramente criticados por su sesgo prescriptivo y por
combinar arbitrariamente fuentes de datos muy diversas9. De hecho, en términos
metodológicos, son la antítesis del tipo de trabajo empírico cuidadoso que propone el
institucionalismo denso. Los menciono, sin embargo, porque han pasado a ser
influyentes en el debate sobre las instituciones y porque apuntan a una primera
alternativa de explicación de los pobres resultados de Colombia en los estudios de caso:
que las instituciones colombianas sean realmente mucho menos sólidas de lo que se ha
creído.
Una segunda explicación sería que la imagen de precariedad institucional que
surge de los estudios de caso se deba a las particularidades de la muestra de
organizaciones analizadas. En este sentido, se podría alegar que la muestra
seleccionada, al incluir por casualidad dos instituciones que estaban en proceso de
8
9
Véase http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_chart.asp
Para críticas de estos y otros índices similares, véase Clapham (2007) y Herbst (2007). Un balance de
esta literatura se encuentra en Moncada (2007). Una excelente crítica de la aplicación del concepto al
caso colombiano se encuentra en Tokatlián (2008).
28 liquidación (ISS y Adpostal), introduce un sesgo en los resultados que no reflejaría la
situación general de las instituciones en el país, que sería más favorable.
En respaldo de esta visión existen también datos cuantitativos extraídos de la
batería de indicadores institucionales, que contrastan con las cifras de los estudios de
caso. Por ejemplo, de acuerdo con el índice de percepción de corrupción de
Transparencia Internacional, entre los países de la muestra, Colombia tiene el segundo
mejor puntaje, superando a México, República Dominicana y Argentina10. Igualmente,
recibe puntajes favorables en comparación con la mayor parte de la muestra en los
indicadores de Estado de derecho, calidad regulatoria y efectividad gubernamental que
hacen parte del índice de buen gobierno del Banco Mundial11. Estos resultados
contrastan con los puntajes obtenidos por las organizaciones estudiadas y sugieren que
las instituciones colombianas no son las de un Estado (y una sociedad) fallidos –y que,
por tanto, la paradoja colombiana se sostiene—.
Una caracterización intermedia de las instituciones (estatales) colombianas ha
sido propuesta por Bejarano y Pizarro (2004), que ofrece una tercera alternativa de
explicación a los resultados de los estudios de caso. Para estos autores, las instituciones
nacionales no representan ni un colapso colectivo ni un modelo de racionalidad y
capacidad. Entre los dos extremos, sostienen que en Colombia se ha dado una situación
de “colapso parcial del Estado”, en la que las “instituciones resquebrajadas” por la
“doble guerra” contra las guerrillas y el narcotráfico han coexistido con otras
instituciones que “conservaron una notable solidez y estabilidad” (Pizarro 2004: 215).
A mi manera de ver, esta tesis intermedia es la que mejor explica la evidencia
mixta que arrojan tanto los estudios de caso como las mediciones internacionales de
calidad institucional. Como vimos en el Cuadro 2, por ejemplo, al lado de instituciones
10
11
Véase http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2008/cpi2008/espanol
Véase http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_chart.asp
29 predatorias como el ISS y Adpostal existen instituciones weberianas como la BVC y la
Aerocivil, al igual que instituciones clientelistas como la DIAN. Y los puntajes de los
controvertibles índices internacionales muestran contrastes entre, por ejemplo, la
precariedad de instituciones como la policía y la fortaleza de instituciones como las
altas cortes o los bancos.
La tesis del colapso parcial del Estado, sin embargo, se queda corta tanto
analítica como descriptivamente. En términos analíticos, sostiene la coexistencia de
instituciones precarias e instituciones sólidas sin explicar con exactitud en qué consiste
y a qué se debe este fenómeno. En términos descriptivos, adopta el énfasis de la ciencia
política en las instituciones estatales y, por tanto, no nos dice mucho sobre la suerte que
han corrido las instituciones sociales (desde las asociaciones voluntarias hasta la bolsa
de valores) en medio de la “doble guerra” colombiana.
Las herramientas del institucionalismo denso pueden ayudar a llenar este doble
vacío. Al ofrecer evidencia detallada del funcionamiento de las instituciones, tanto
estatales como no estatales, puede contribuir a precisar en qué consiste el colapso de las
instituciones y en qué sentido éste es parcial.
En la siguiente sección, utilizo los hallazgos de los estudios de caso para encarar
estos vacíos. Sostengo que la coexistencia de excelencia y precariedad organizacionales
se deben a las profundas diferencias entre centro y periferia del campo institucional
colombianos, que permiten, incluso, que una misma institución sea weberiana en el
centro y predatoria en la periferia. Se trata, entonces, de un campo institucional bastante
desigual, con nichos de excelencia en los centros políticos y económicos conectados con
una red de nichos periféricos muy precarios. Cierro el análisis con una breve alusión a
los factores que ayudan a explicar este clivaje institucional, entre los que destaco la
tradición clientelista de la política y las instituciones nacionales.
30 3.2.
La asimetría de las instituciones colombianas
Las etnografías de las organizaciones estudiadas ilustran con detalle esta división entre
centro y periferia. El caso más evidente es el de la bolsa de valores, cuya esfera de
acción se limita a un mercado de capitales pequeño y confinado a los núcleos urbanos
de la economía legal del país. Incluso en estos centros, la BVC resulta relevante sólo
para un reducido número de actores económicos que emiten o negocian con acciones.
De hecho, un comentario recurrente en las entrevistas realizadas fue que el mercado
atendido por la BVC es muy pequeño y que existe una profunda reticencia, incluso entre
las compañías de los grandes centros urbanos, a emitir acciones que se coticen en bolsa
(Rodríguez Garavito 2009). Por tanto, la organización más sólida del estudio
colombiano –la que tiene rasgos claramente weberianos, apertura a la innovación y
aliados externos— es un ejemplo claro de la asimetría del campo institucional
colombiano: una combinación de excelencia en un nicho geográfico e irrelevancia en la
mayor parte del territorio.
Entre las organizaciones con presencia nacional, las que ilustran más vivamente
esta desigualdad centro-periferia son Adpostal y la DIAN. La conclusión de la
etnografía de Adpostal es diciente: “el correo estatal colombiano no tuvo un papel
importante en el proceso de unificación de la nación” (Díaz 2009: 292). Desde sus
inicios en la década de los veinte del siglo pasado, el servicio de correos se dividió
siguiendo de cerca las líneas fronterizas entre centro y periferia. Mientras que las
ciudades y mercados centrales fueron atendidos por compañías privadas que prestan un
servicio eficiente, las regiones apartadas y las zonas enclavadas en medio del conflicto
armado fueron cubiertas por el “correo social” de la empresa pública. Como lo muestra
31 el estudio de caso, semejante división del trabajo y del territorio condenó
financieramente a Adpostal, de tal forma que la ola de privatizaciones de los noventa
llegó sin que hubiera un servicio público de correos para defender. El caso del correo es
especialmente elocuente porque se trata de servicio que, en muchos otros países, ha sido
el ícono de integración del territorio nacional. También es diciente porque muestra que
la asimetría institucional colombiana no es un fenómeno nuevo, sino que se encuentra
en los mismos orígenes de las instituciones del Estado y la sociedad modernos y, desde
entonces, se ha reproducido a través de un efecto de dependencia de la trayectoria
histórica (path dependence).
El caso de la DIAN es igualmente revelador. De hecho, encarna la hibridez
institucional del clientelismo –que conecta y oscila entre la weberianidad y el saqueo,
entre centro y periferia— que, de acuerdo con el argumento que defiendo, es la
modalidad institucional dominante en Colombia y le da forma a la idea del “colapso
parcial” de las instituciones. La etnografía de la DIAN muestra que es una institución
atravesada por dos fuerzas contradictorias. De un lado, un proceso de modernización
que comprende una profunda transformación tecnológica y una reinvención cultural en
la dirección del servicio al cliente y la promoción de la cultura ciudadana del pago de
impuestos. De otro lado, un proceso de captura de la institución por parte de mafias
internas y externas de actores diversos y poderosos, desde políticos que aseguran una
tajada burocrática en la entidad hasta ex funcionarios que actúan como intermediarios
ante ella para promover “arreglos” ilegales, pasando por grupos criminales altamente
organizados que florecen en la cultura del narcotráfico y han hecho del contrabando una
forma predilecta de lavado masivo de dinero. Por tanto, como lo expresó un ex director
de la entidad que fue entrevistado para el estudio, “el problema es muy serio porque la
institución de los impuestos y la aduana es un botín favorito, no solamente de los
32 delincuentes sino de los empresarios”12.
Por eso la DIAN es un ícono de la hibridez clientelista de las instituciones
colombianas y de su asimetría territorial. Cualquiera que acuda a una de sus oficinas en
ciudades como Bogotá, Medellín o Cali, se encontrará con instalaciones modernas y un
servicio eficiente diseñado de acuerdo con protocolos comerciales de atención al
cliente. Pero quien tenga acceso a los puestos de control de contrabando se encontrará
con las prácticas y la cultura típicas de las zonas de frontera, donde la corrupción
campea y la viveza es la regla de conducta, como lo ha mostrado García (2009a) en un
estudio reciente sobre la anomia colombiana.
En vista de lo anterior, la pregunta analítica que surge es: ¿cuál la línea divisoria
entre centro y periferia institucionales? Como lo sugieren los estudios de caso e
investigaciones afines sobre otras instituciones como los partidos políticos (Gutiérrez
2007) y el sistema judicial (García 2009b), la frontera centro-periferia no sigue
mecánicamente la de otras divisiones convencionales, como aquélla entre zonas urbanas
y zonas rurales. Esto se debe principalmente a la geografía del narcotráfico y el
conflicto armado, cuyos contornos atraviesan la división urbano-rural y generan centros
y periferias propias.
Mientras que las instituciones colombianas operaron en la primera mitad siglo
XX al ritmo de una economía cafetera (Berquist 1986), desde los años setenta fueron
evolucionando bajo la influencia de una economía crecientemente minera y coquera
(Gutiérrez 2007: 343). Este giro coincidió con la estrategia emprendida a comienzos de
los ochenta por los grupos guerrilleros –que tradicionalmente habían operado en zonas
de colonización donde el Estado nunca había tenido presencia significativa— de dar un
salto hacia las regiones económicas donde tenía lugar el boom minero y coquero, del
12
Entrevista con Horacio Ayala (Ex director general de la DIAN, 12 de mayo de 2008).
33 que comenzaron a extraer jugosas rentas mediante participación directa en el negocio o
el chantaje a los productores (Pizarro 2004: 91). De ahí que, como lo ha comprobado
Echandía (1999), la expansión guerrillera haya tenido lugar desde entonces en regiones
productoras de oro, coca, carbón, petróleo y banano. Hacia la misma época surgieron
los grupos paramilitares –ejércitos privados de derecha, financiados por narcotraficantes
y terratenientes, que se disputaron el territorio y el botín económico con la guerrilla, en
frecuente alianza con el Estado (Romero 2002)—. Con ello, quedó conformada la
economía política y la geografía institucional actuales, con sus centros y periferias.
Aunque no existe un mapa preciso de esta geografía institucional, un buen
sustituto disponible son los mapas de riesgo electoral, elaborados con base en datos
confiables de todo el país. Para los efectos de este artículo, estos mapas resultan
especialmente útiles porque (1) rastrean amenazas contra una institución específica –el
sistema electoral—que desempeña una función fundamental y (2) examinan riesgos
derivados tanto de prácticas de corrupción (p.ej., compra de votos) como de patrones de
violencia (p.ej., presencia de ejércitos guerrilleros, paramilitares y/o mafiosos). Los
patrones que muestran, por tanto, ofrecen una aproximación a los riesgos de captura que
enfrentan otras instituciones.
La Figura 1 contiene este mapa, elaborado para las elecciones a Congreso de la
República de 2010. Como se ve, se trata una de una geografía atravesada por fenómenos
capilares de criminalidad y violencia, que tienden vasos comunicantes en la mayor parte
del país. Los territorios en riesgo (medio, alto o extremo) incluyen no sólo zonas
apartadas en las que el Estado y las instituciones de la economía legal han hecho escasa
presencia a lo largo de la historia (como la región Amazónica y el norte de la Costa
Pacífica), sino también zonas urbanas, populosas y pujantes en las que ejercen
influencia actores generadores de corrupción y violencia a gran escala (p.ej., ciudades
34 como Medellín, Montería o Santa Marta, donde las bandas mafiosas actúan como
estados dentro del Estado).
En el ámbito específico del sistema electoral, el mapa revela el contraste entre
unos pocos centros de fortaleza institucional (donde no hay riesgos importantes y el
voto de opinión es común) y amplias periferias de precariedad institucional (donde los
riesgos son considerables y prospera el voto clientelista o forzado). En estas últimas, la
debilidad institucional y la economía ilegal y violenta se alimentan mutuamente, con
repercusiones profundas para el desempeño de las organizaciones. Precisamente la
institución del Congreso de la República es el ejemplo más visible de esta combinación.
En efecto, en los comicios de 2006, la mezcla de clientelismo político y poder ilegal
violento –que llamaré “clientelismo armado”— llevó a la elección de un Congreso en el
que el 40% de los parlamentarios terminaron siendo investigados, enjuiciados o
condenados por la Corte Suprema por acusaciones de vínculos con grupos paramilitares
(Semana 2009).
Un mapa similar puede ser dibujado para otros campos institucionales, como los
analizados en los estudios de caso. En este sentido, un campo especialmente revelador
es el sistema de salud público, cuyo presupuesto se convirtió en el tesoro predilecto del
clientelismo armado, con consecuencias desastrosas para el desempeño institucional y la
prestación del servicio. Como lo documentó Díaz (2008: 25) en su etnografía:
El país siempre supo que el dinero de la salud fue uno de los botines más
apetecidos por los paramilitares en sus zonas de influencia. Al punto que
algunos jefes eran “una suerte de administradores a la sombra” [del sistema de
salud]... En los llanos orientales, [una empresa de salud controlada por los
paramilitares] llegó a tener 24.000 afiliados entre 2002 y 2005, y al menos 12%
de los recaudos de la zona iban para las Autodefensas Unidas de Colombia. . . .
Dada esta situación, la atención a los usuarios, especialmente a los que tenían
enfermedades de alto costo, sufrió serios traumatismos.
35 Los estudios de caso y otras investigaciones ofrecen evidencia de patrones similares en
otras instituciones. Por ejemplo, la DIAN, como vimos, es altamente permeable a la
corrupción en las regiones de frontera geográfica y económica. Los incidentes de
corrupción en la Aerocivil están asociados con sobornos pagados por el narcotráfico
para que los funcionarios no delaten los vuelos originados en las zonas de cultivo y
procesamiento de narcóticos. Y las investigaciones sociológicas sobre el sistema
judicial han mostrado que en éste conviven, de un lado, tribunales altamente
competentes e independientes (ubicados en las zonas claras del mapa institucional) con
“jueces sin Estado” que operan en las “zonas rojas” y están a la merced de los poderes
locales (García 2009b).
En suma, el campo institucional colombiano está marcado por una notoria
asimetría originada en la combinación de cinco factores. En primer lugar, como lo
resalta Díaz (2009) en la etnografía de Adpostal (2009), la difícil geografía nacional ha
alentado la formación de economías y prácticas institucionales dispares. Las tres
cordilleras andinas que se abren en el sur y atraviesan todo el país, y las amplias zonas
selváticas, han sido formidables barreras para las comunicaciones y para la
consolidación de una economía y un campo institucional nacionales. En segundo lugar,
el Estado colombiano nunca ha tenido el monopolio weberiano de la fuerza en todo el
territorio. Sus institituciones, por tanto, han coexistido o han sido sustituidas por las de
otras burocracias armadas (las guerrillas, los paramilitares, los grupos narcotraficantes o
esmeralderos, las bandas de colonos en zonas de fronteras, etc.) que han controlado
partes considerables del territorio a través de la historia. En tercer lugar, en las últimas
cuatro décadas, la lógica económica y cultural del narcotráfico ha permeado las entrañas
de las instituciones en múltiples campos sociales, desde el Estado hasta la familia, la
36 economía y el trabajo. En cuarto lugar, la tradición clientelista de los partidos políticos,
que se ha mantenido estable desde el siglo XIX, ha dejado su huella no sólo en el modus
operandi de instituciones estatales como el ISS, la DIAN, la Aerovicil y Adpostal, sino
también en la sociedad colombiana y sus instituciones en general. Finalmente,
Colombia se ha caracterizado por una alta y persistente desigualdad socioeconómica;
con un coeficiente Gini de 0.59 en 2007, hoy se ubica como el segundo país más
desigual de la América Latina, después de Brasil (Cepal 2009). En este contexto, la
asimetría institucional es a la vez determinante y resultado de brechas entre clases y
entre regiones.
Si esta caracterización de las instituciones es correcta, ¿qué efectos tiene sobre el
desarrollo nacional? En la siguiente sección cierro el análisis encarando esta pregunta y
formulando una hipótesis sobre la relación predominante entre instituciones y desarrollo
en el país.
3.3.
Instituciones y desarrollo: el clientelismo como equilibrio institucional
Como vimos, el encuadre teórico del proyecto regional (Portes 2009) y el trabajo de
Evans (1989, 1995) ofrecen marcos útiles para analizar esta relación desde la
perspectiva del institucionalismo denso. Retomo, entonces, la tipología del Cuadro 2,
que clasifica las instituciones de acuerdo con su grado de racionalidad burocrática y
proactividad, y distingue cuatro categorías de instituciones: desarrollistas, reactivas,
clientelistas y predatorias. En tanto que las primeras hacen una contribución clara al
desarrollo, las últimas son poderosos obstáculos para ese fin. El efecto de las categorías
intermedias (instituciones reactivas y clientelistas) es menos nítido, y va desde el
impulso modesto hasta la obstaculización del desarrollo económico y social.
37 A la luz de la caracterización hecha en la sección anterior, ¿qué tipo de
instituciones predomina en Colombia? Sostengo que la evidencia empírica acumulada
en los estudios sobre diversas instituciones –no sólo las analizadas en este proyecto,
sino otras fundamentales como los partidos políticos (Gutiérrez 2007) o la justicia
(García 2009b)— apuntan hacia el clientelismo como forma institucional dominante. En
ese sentido, la combinación encontrada en la DIAN –entre proactividad y falta de
racionalidad burocrática— parece ser la que se ajusta mejor a las características del
asimétrico campo institucional colombiano. A manera de hipótesis, se puede afirmar,
entonces, que futuras etnografías institucionales densas se encontrarán recurrentemente
con esta modalidad en diferentes ámbitos sociales.
Esta hipótesis encuentra respaldo en análisis cuantitativos que intentan
caracterizar las instituciones colombianas en el contexto latinoamericano. Carey y
Shugart (1995) han mostrado que las instituciones colombianas (específicamente las
estatales) son las más cercanas al modelo clientelista en toda la región. Especialmente
útil para los efectos de este artículo es el trabajo reciente de James Robinson (2010),
que formula explícitamente la pregunta sobre la relación entre clientelismo y desarrollo
económico en Colombia, y la compara con las trayectorias de desarrollo de los demás
países latinoamericanos.
Al examinar las cifras históricas de crecimiento económico y desigualdad,
Robinson concluye que Colombia es un “país normal” en el contexto latinoamericano:
sus resultados en términos de crecimiento del ingreso per cápita y distribución de la
riqueza han sido muy cercanos al promedio regional. Robinson también resalta, sin
embargo, la excepcional estabilidad macroeconómica colombiana, relacionada con la
ausencia de episodios populistas en la historia nacional.
38 ¿Cómo se relacionan la normalidad del desempeño económico y la
excepcionalidad del marco institucional? La respuesta de Robinson es precisamente el
clientelismo, que ofrece un equivalente funcional al populismo. Mientras que el
clientelismo es un equilibrio institucional entre las élites y los ciudadanos que produce
ineficiencia en la provisión de bienes públicos “micro” (salud, recolección de
impuestos, educación, carreteras, etc.), el populismo es un equilibro institucional que
genera ineficiencia en la provisión de bienes públicos “macro” (inflación moderada,
manejo adecuado de la deuda pública y la tasa de cambio, etc.). Ambos son
perjudiciales para la economía, pero constituyen arreglos institucionales que pueden ser
estables y atractivos para las élites y los ciudadanos (Robinson 2010).
Los datos cualitativos de los estudios de caso y otras etnografías resaltan dos
razones adicionales de la estabilidad de las instituciones clientelistas en Colombia, tanto
en la política como en otros ámbitos sociales. Primero, los nexos patrón-cliente
funcionan no sólo mecanismo de articulación de actores e intereses en las regiones de
mayor precariedad institucional (p.ej. aquéllas donde predomina el voto clientelista y las
instituciones son botines políticos), sino como mecanismo de articulación entre zonas
centrales y periféricas del campo institucional. Como lo muestra Gutiérrez (2007) en su
estudio minucioso del Partido Liberal, esta es la forma como ha operado el partido más
poderoso de la política colombiana. Mediante redes clientelares, el partido ha articulado
una “élite decente” de políticos provenientes de la aristocracia urbana y una “élite
gangsteril” de barones electorales de la periferia colombiana que se encargan de
conseguir los votos requeridos mediante prácticas corruptas.
Segundo, como expliqué en la sección anterior, la forma organizativa clientelista
se ha reforzado y se ha adaptado a medida que la economía colombiana giró hacia la
39 minería y el narcotráfico. El resultado ha sido la difusión de una forma híbrida de
clientelismo –el clientelismo armado— en el campo institucional colombiano.
4. Conclusiones
En este artículo he intentado poner en diálogo los hallazgos de los estudios de
caso sobre cinco instituciones específicas, de un lado, con la discusión más amplia sobre
las instituciones y el desarrollo en Colombia, del otro. Para ello, he utilizado las
herramientas teóricas y metodológicas del institucionalismo denso (Portes 2009), que
ofrecen una mirada que es, al mismo tiempo, conceptualmente más amplia y
empíricamente más detallada que los estudios institucionales predominantes en la
economía y la ciencia política. Por esta razón, he incluido en el análisis no sólo las
instituciones estatales (como lo suele hacer la ciencia política), sino también
instituciones que, como la bolsa de valores, hacen parte de otros campos sociales pero
tienen incidencia directa en el desarrollo económico. Por ello también he utilizado –
además de las fuentes que trabajan con datos cuantitativos— la evidencia minuciosa
proveniente de los estudios de caso de este proyecto y de etnografías afines sobre otras
instituciones.
Con estas herramientas, he intentado responder tres preguntas: ¿qué caracteriza a
las instituciones colombianas? ¿qué papel han tenido en el desarrollo económico? Y
¿qué nos dicen estas preguntas sobre la “paradoja colombiana” que domina en la
literatura? En relación con la primera pregunta, he sostenido que la evidencia
mencionada muestra que un rasgo definitorio es la asimetría de las instituciones y el
campo institucional colombianos, que combina nichos de excelencia reducidos en el
centro del mapa institucional y amplias zonas de precariedad en las periferias. Esta
hibridez se puede apreciar en acción al interior de una misma institución, como lo
40 muestra el contraste entre la cara moderna de la administración de impuestos, el correo
privado y el sistema judicial en los centros institucionales, de un lado, y la cara moderna
de las mismas organizaciones en la periferia, del otro. Argumenté también que esta
asimetría se debe a una combinación de factores sociales, económicos y políticos, entre
los que destacan la compleja geografía nacional, la transición de la economía hacia la
minería y el narcotráfico, la existencia de territorios controlados por grupos armados no
estatales, el clientelismo político y la desigualdad socioeconómica.
En cuanto a la relación de este panorama institucional con el desarrollo
económico, con base en la tipología de Evans (1995), he intentado mostrar que la
variedad institucional dominante en Colombia es el clientelismo: una combinación de
proactividad y falta de racionalidad burocrática que, aunque no corresponde al escenario
de instituciones predatorias o “fallidas”, ha contribuido al modesto desempeño de la
economía colombiana. A partir de este argumento, sostengo la hipótesis de que otros
análisis institucionales densos encontrarán patrones clientelistas similares a los que
fueron documentados en el estudio de caso de la DIAN.
Finalmente, en relación con la paradoja colombiana, he ofrecido una respuesta
intermedia. Contra la versión fuerte de esta paradoja, que afirma que las instituciones
colombianas son de una calidad y una estabilidad excepcionales en el contexto
latinoamericano, he traído a colación evidencia que muestra que, en realidad, son más
precarias de lo que los colombianólogos (y los colombianos) hemos imaginado. Contra
la visión contraria, que sostiene que Colombia es un escenario de “Estado fallido” e
instituciones colapsadas, he mostrado que existen sólidos nichos de institucionalidad
weberiana insertos en procesos transnacionales de modernización administrativa y
tecnológica. En el medio, de acuerdo con la tesis de la asimetría institucional, he
mostrado que las organizaciones colombianas son las dos cosas al mismo tiempo:
41 sólidas en los centros institucionales y precarias en las periferias económicas, políticas y
sociales. Y he mostrado que el clientelismo funciona como una forma de equilibrio subóptimo que sostiene y reproduce esta asimetría.
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